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Text File  |  1991-10-05  |  19KB  |  302 lines

  1.  
  2.  
  3. FEDERALIST. No. 63
  4.  
  5. The Senate Continued
  6. For the Independent Journal.
  7.  
  8. HAMILTON OR MADISON
  9.  
  10. To the People of the State of New York:
  11. A FIFTH desideratum, illustrating the utility of a senate, is
  12.  the want of a due sense of national character. Without a select and
  13.  stable member of the government, the esteem of foreign powers will
  14.  not only be forfeited by an unenlightened and variable policy,
  15.  proceeding from the causes already mentioned, but the national
  16.  councils will not possess that sensibility to the opinion of the
  17.  world, which is perhaps not less necessary in order to merit, than
  18.  it is to obtain, its respect and confidence.
  19. An attention to the judgment of other nations is important to
  20.  every government for two reasons: the one is, that, independently
  21.  of the merits of any particular plan or measure, it is desirable, on
  22.  various accounts, that it should appear to other nations as the
  23.  offspring of a wise and honorable policy; the second is, that in
  24.  doubtful cases, particularly where the national councils may be
  25.  warped by some strong passion or momentary interest, the presumed or
  26.  known opinion of the impartial world may be the best guide that can
  27.  be followed. What has not America lost by her want of character
  28.  with foreign nations; and how many errors and follies would she not
  29.  have avoided, if the justice and propriety of her measures had, in
  30.  every instance, been previously tried by the light in which they
  31.  would probably appear to the unbiased part of mankind?
  32. Yet however requisite a sense of national character may be, it
  33.  is evident that it can never be sufficiently possessed by a numerous
  34.  and changeable body. It can only be found in a number so small that
  35.  a sensible degree of the praise and blame of public measures may be
  36.  the portion of each individual; or in an assembly so durably
  37.  invested with public trust, that the pride and consequence of its
  38.  members may be sensibly incorporated with the reputation and
  39.  prosperity of the community. The half-yearly representatives of
  40.  Rhode Island would probably have been little affected in their
  41.  deliberations on the iniquitous measures of that State, by arguments
  42.  drawn from the light in which such measures would be viewed by
  43.  foreign nations, or even by the sister States; whilst it can
  44.  scarcely be doubted that if the concurrence of a select and stable
  45.  body had been necessary, a regard to national character alone would
  46.  have prevented the calamities under which that misguided people is
  47.  now laboring.
  48. I add, as a SIXTH defect the want, in some important cases, of a
  49.  due responsibility in the government to the people, arising from
  50.  that frequency of elections which in other cases produces this
  51.  responsibility. This remark will, perhaps, appear not only new, but
  52.  paradoxical. It must nevertheless be acknowledged, when explained,
  53.  to be as undeniable as it is important.
  54. Responsibility, in order to be reasonable, must be limited to
  55.  objects within the power of the responsible party, and in order to
  56.  be effectual, must relate to operations of that power, of which a
  57.  ready and proper judgment can be formed by the constituents. The
  58.  objects of government may be divided into two general classes: the
  59.  one depending on measures which have singly an immediate and
  60.  sensible operation; the other depending on a succession of
  61.  well-chosen and well-connected measures, which have a gradual and
  62.  perhaps unobserved operation. The importance of the latter
  63.  description to the collective and permanent welfare of every
  64.  country, needs no explanation. And yet it is evident that an
  65.  assembly elected for so short a term as to be unable to provide more
  66.  than one or two links in a chain of measures, on which the general
  67.  welfare may essentially depend, ought not to be answerable for the
  68.  final result, any more than a steward or tenant, engaged for one
  69.  year, could be justly made to answer for places or improvements
  70.  which could not be accomplished in less than half a dozen years.
  71.  Nor is it possible for the people to estimate the SHARE of
  72.  influence which their annual assemblies may respectively have on
  73.  events resulting from the mixed transactions of several years. It
  74.  is sufficiently difficult to preserve a personal responsibility in
  75.  the members of a NUMEROUS body, for such acts of the body as have an
  76.  immediate, detached, and palpable operation on its constituents.
  77. The proper remedy for this defect must be an additional body in
  78.  the legislative department, which, having sufficient permanency to
  79.  provide for such objects as require a continued attention, and a
  80.  train of measures, may be justly and effectually answerable for the
  81.  attainment of those objects.
  82. Thus far I have considered the circumstances which point out the
  83.  necessity of a well-constructed Senate only as they relate to the
  84.  representatives of the people. To a people as little blinded by
  85.  prejudice or corrupted by flattery as those whom I address, I shall
  86.  not scruple to add, that such an institution may be sometimes
  87.  necessary as a defense to the people against their own temporary
  88.  errors and delusions. As the cool and deliberate sense of the
  89.  community ought, in all governments, and actually will, in all free
  90.  governments, ultimately prevail over the views of its rulers; so
  91.  there are particular moments in public affairs when the people,
  92.  stimulated by some irregular passion, or some illicit advantage, or
  93.  misled by the artful misrepresentations of interested men, may call
  94.  for measures which they themselves will afterwards be the most ready
  95.  to lament and condemn. In these critical moments, how salutary will
  96.  be the interference of some temperate and respectable body of
  97.  citizens, in order to check the misguided career, and to suspend the
  98.  blow meditated by the people against themselves, until reason,
  99.  justice, and truth can regain their authority over the public mind?
  100.  What bitter anguish would not the people of Athens have often
  101.  escaped if their government had contained so provident a safeguard
  102.  against the tyranny of their own passions? Popular liberty might
  103.  then have escaped the indelible reproach of decreeing to the same
  104.  citizens the hemlock on one day and statues on the next.
  105. It may be suggested, that a people spread over an extensive
  106.  region cannot, like the crowded inhabitants of a small district, be
  107.  subject to the infection of violent passions, or to the danger of
  108.  combining in pursuit of unjust measures. I am far from denying that
  109.  this is a distinction of peculiar importance. I have, on the
  110.  contrary, endeavored in a former paper to show, that it is one of
  111.  the principal recommendations of a confederated republic. At the
  112.  same time, this advantage ought not to be considered as superseding
  113.  the use of auxiliary precautions. It may even be remarked, that the
  114.  same extended situation, which will exempt the people of America
  115.  from some of the dangers incident to lesser republics, will expose
  116.  them to the inconveniency of remaining for a longer time under the
  117.  influence of those misrepresentations which the combined industry of
  118.  interested men may succeed in distributing among them.
  119. It adds no small weight to all these considerations, to
  120.  recollect that history informs us of no long-lived republic which
  121.  had not a senate. Sparta, Rome, and Carthage are, in fact, the only
  122.  states to whom that character can be applied. In each of the two
  123.  first there was a senate for life. The constitution of the senate
  124.  in the last is less known. Circumstantial evidence makes it
  125.  probable that it was not different in this particular from the two
  126.  others. It is at least certain, that it had some quality or other
  127.  which rendered it an anchor against popular fluctuations; and that
  128.  a smaller council, drawn out of the senate, was appointed not only
  129.  for life, but filled up vacancies itself. These examples, though as
  130.  unfit for the imitation, as they are repugnant to the genius, of
  131.  America, are, notwithstanding, when compared with the fugitive and
  132.  turbulent existence of other ancient republics, very instructive
  133.  proofs of the necessity of some institution that will blend
  134.  stability with liberty. I am not unaware of the circumstances which
  135.  distinguish the American from other popular governments, as well
  136.  ancient as modern; and which render extreme circumspection
  137.  necessary, in reasoning from the one case to the other. But after
  138.  allowing due weight to this consideration, it may still be
  139.  maintained, that there are many points of similitude which render
  140.  these examples not unworthy of our attention. Many of the defects,
  141.  as we have seen, which can only be supplied by a senatorial
  142.  institution, are common to a numerous assembly frequently elected by
  143.  the people, and to the people themselves. There are others peculiar
  144.  to the former, which require the control of such an institution.
  145.  The people can never wilfully betray their own interests; but they
  146.  may possibly be betrayed by the representatives of the people; and
  147.  the danger will be evidently greater where the whole legislative
  148.  trust is lodged in the hands of one body of men, than where the
  149.  concurrence of separate and dissimilar bodies is required in every
  150.  public act.
  151. The difference most relied on, between the American and other
  152.  republics, consists in the principle of representation; which is
  153.  the pivot on which the former move, and which is supposed to have
  154.  been unknown to the latter, or at least to the ancient part of them.
  155.  The use which has been made of this difference, in reasonings
  156.  contained in former papers, will have shown that I am disposed
  157.  neither to deny its existence nor to undervalue its importance. I
  158.  feel the less restraint, therefore, in observing, that the position
  159.  concerning the ignorance of the ancient governments on the subject
  160.  of representation, is by no means precisely true in the latitude
  161.  commonly given to it. Without entering into a disquisition which
  162.  here would be misplaced, I will refer to a few known facts, in
  163.  support of what I advance.
  164. In the most pure democracies of Greece, many of the executive
  165.  functions were performed, not by the people themselves, but by
  166.  officers elected by the people, and REPRESENTING the people in their
  167.  EXECUTIVE capacity.
  168. Prior to the reform of Solon, Athens was governed by nine
  169.  Archons, annually ELECTED BY THE PEOPLE AT LARGE. The degree of
  170.  power delegated to them seems to be left in great obscurity.
  171.  Subsequent to that period, we find an assembly, first of four, and
  172.  afterwards of six hundred members, annually ELECTED BY THE PEOPLE;
  173.  and PARTIALLY representing them in their LEGISLATIVE capacity,
  174.  since they were not only associated with the people in the function
  175.  of making laws, but had the exclusive right of originating
  176.  legislative propositions to the people. The senate of Carthage,
  177.  also, whatever might be its power, or the duration of its
  178.  appointment, appears to have been ELECTIVE by the suffrages of the
  179.  people. Similar instances might be traced in most, if not all the
  180.  popular governments of antiquity.
  181. Lastly, in Sparta we meet with the Ephori, and in Rome with the
  182.  Tribunes; two bodies, small indeed in numbers, but annually ELECTED
  183.  BY THE WHOLE BODY OF THE PEOPLE, and considered as the
  184.  REPRESENTATIVES of the people, almost in their PLENIPOTENTIARY
  185.  capacity. The Cosmi of Crete were also annually ELECTED BY THE
  186.  PEOPLE, and have been considered by some authors as an institution
  187.  analogous to those of Sparta and Rome, with this difference only,
  188.  that in the election of that representative body the right of
  189.  suffrage was communicated to a part only of the people.
  190. From these facts, to which many others might be added, it is
  191.  clear that the principle of representation was neither unknown to
  192.  the ancients nor wholly overlooked in their political constitutions.
  193.  The true distinction between these and the American governments,
  194.  lies IN THE TOTAL EXCLUSION OF THE PEOPLE, IN THEIR COLLECTIVE
  195.  CAPACITY, from any share in the LATTER, and not in the TOTAL
  196.  EXCLUSION OF THE REPRESENTATIVES OF THE PEOPLE from the
  197.  administration of the FORMER. The distinction, however, thus
  198.  qualified, must be admitted to leave a most advantageous superiority
  199.  in favor of the United States. But to insure to this advantage its
  200.  full effect, we must be careful not to separate it from the other
  201.  advantage, of an extensive territory. For it cannot be believed,
  202.  that any form of representative government could have succeeded
  203.  within the narrow limits occupied by the democracies of Greece.
  204. In answer to all these arguments, suggested by reason,
  205.  illustrated by examples, and enforced by our own experience, the
  206.  jealous adversary of the Constitution will probably content himself
  207.  with repeating, that a senate appointed not immediately by the
  208.  people, and for the term of six years, must gradually acquire a
  209.  dangerous pre-eminence in the government, and finally transform it
  210.  into a tyrannical aristocracy.
  211. To this general answer, the general reply ought to be
  212.  sufficient, that liberty may be endangered by the abuses of liberty
  213.  as well as by the abuses of power; that there are numerous
  214.  instances of the former as well as of the latter; and that the
  215.  former, rather than the latter, are apparently most to be
  216.  apprehended by the United States. But a more particular reply may
  217.  be given.
  218. Before such a revolution can be effected, the Senate, it is to
  219.  be observed, must in the first place corrupt itself; must next
  220.  corrupt the State legislatures; must then corrupt the House of
  221.  Representatives; and must finally corrupt the people at large. It
  222.  is evident that the Senate must be first corrupted before it can
  223.  attempt an establishment of tyranny. Without corrupting the State
  224.  legislatures, it cannot prosecute the attempt, because the
  225.  periodical change of members would otherwise regenerate the whole
  226.  body. Without exerting the means of corruption with equal success
  227.  on the House of Representatives, the opposition of that coequal
  228.  branch of the government would inevitably defeat the attempt; and
  229.  without corrupting the people themselves, a succession of new
  230.  representatives would speedily restore all things to their pristine
  231.  order. Is there any man who can seriously persuade himself that the
  232.  proposed Senate can, by any possible means within the compass of
  233.  human address, arrive at the object of a lawless ambition, through
  234.  all these obstructions?
  235. If reason condemns the suspicion, the same sentence is
  236.  pronounced by experience. The constitution of Maryland furnishes
  237.  the most apposite example. The Senate of that State is elected, as
  238.  the federal Senate will be, indirectly by the people, and for a term
  239.  less by one year only than the federal Senate. It is distinguished,
  240.  also, by the remarkable prerogative of filling up its own vacancies
  241.  within the term of its appointment, and, at the same time, is not
  242.  under the control of any such rotation as is provided for the
  243.  federal Senate. There are some other lesser distinctions, which
  244.  would expose the former to colorable objections, that do not lie
  245.  against the latter. If the federal Senate, therefore, really
  246.  contained the danger which has been so loudly proclaimed, some
  247.  symptoms at least of a like danger ought by this time to have been
  248.  betrayed by the Senate of Maryland, but no such symptoms have
  249.  appeared. On the contrary, the jealousies at first entertained by
  250.  men of the same description with those who view with terror the
  251.  correspondent part of the federal Constitution, have been gradually
  252.  extinguished by the progress of the experiment; and the Maryland
  253.  constitution is daily deriving, from the salutary operation of this
  254.  part of it, a reputation in which it will probably not be rivalled
  255.  by that of any State in the Union.
  256. But if any thing could silence the jealousies on this subject,
  257.  it ought to be the British example. The Senate there instead of
  258.  being elected for a term of six years, and of being unconfined to
  259.  particular families or fortunes, is an hereditary assembly of
  260.  opulent nobles. The House of Representatives, instead of being
  261.  elected for two years, and by the whole body of the people, is
  262.  elected for seven years, and, in very great proportion, by a very
  263.  small proportion of the people. Here, unquestionably, ought to be
  264.  seen in full display the aristocratic usurpations and tyranny which
  265.  are at some future period to be exemplified in the United States.
  266.  Unfortunately, however, for the anti-federal argument, the British
  267.  history informs us that this hereditary assembly has not been able
  268.  to defend itself against the continual encroachments of the House of
  269.  Representatives; and that it no sooner lost the support of the
  270.  monarch, than it was actually crushed by the weight of the popular
  271.  branch.
  272. As far as antiquity can instruct us on this subject, its
  273.  examples support the reasoning which we have employed. In Sparta,
  274.  the Ephori, the annual representatives of the people, were found an
  275.  overmatch for the senate for life, continually gained on its
  276.  authority and finally drew all power into their own hands. The
  277.  Tribunes of Rome, who were the representatives of the people,
  278.  prevailed, it is well known, in almost every contest with the senate
  279.  for life, and in the end gained the most complete triumph over it.
  280.  The fact is the more remarkable, as unanimity was required in every
  281.  act of the Tribunes, even after their number was augmented to ten.
  282.  It proves the irresistible force possessed by that branch of a free
  283.  government, which has the people on its side. To these examples
  284.  might be added that of Carthage, whose senate, according to the
  285.  testimony of Polybius, instead of drawing all power into its vortex,
  286.  had, at the commencement of the second Punic War, lost almost the
  287.  whole of its original portion.
  288. Besides the conclusive evidence resulting from this assemblage
  289.  of facts, that the federal Senate will never be able to transform
  290.  itself, by gradual usurpations, into an independent and aristocratic
  291.  body, we are warranted in believing, that if such a revolution
  292.  should ever happen from causes which the foresight of man cannot
  293.  guard against, the House of Representatives, with the people on
  294.  their side, will at all times be able to bring back the Constitution
  295.  to its primitive form and principles. Against the force of the
  296.  immediate representatives of the people, nothing will be able to
  297.  maintain even the constitutional authority of the Senate, but such a
  298.  display of enlightened policy, and attachment to the public good, as
  299.  will divide with that branch of the legislature the affections and
  300.  support of the entire body of the people themselves.
  301. PUBLIUS.
  302.