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Text File  |  1991-10-05  |  19KB  |  307 lines

  1.  
  2.  
  3.  
  4. FEDERALIST No. 40
  5. The Powers of the Convention to Form a Mixed Government Examined
  6. and Sustained
  7. From the New York Packet.
  8. Friday, January 18, 1788.
  9.  
  10. MADISON
  11.  
  12. To the People of the State of New York:
  13. THE SECOND point to be examined is, whether the convention were
  14. authorized to frame and propose this mixed Constitution. The
  15. powers of the convention ought, in strictness, to be determined
  16. by an inspection of the commissions given to the members by their
  17. respective constituents. As all of these, however, had reference,
  18. either to the recommendation from the meeting at Annapolis, in
  19. September, 1786, or to that from Congress, in February, 1787, it
  20. will be sufficient to recur to these particular acts. The act
  21. from Annapolis recommends the ``appointment of commissioners to
  22. take into consideration the situation of the United States; to
  23. devise SUCH FURTHER PROVISIONS as shall appear to them necessary
  24. to render the Constitution of the federal government ADEQUATE TO
  25. THE EXIGENCIES OF THE UNION; and to report such an act for that
  26. purpose, to the United States in Congress assembled, as when
  27. agreed to by them, and afterwards confirmed by the legislature of
  28. every State, will effectually provide for the same. ''The
  29. recommendatory act of Congress is in the words
  30. following:``WHEREAS, There is provision in the articles of
  31. Confederation and perpetual Union, for making alterations
  32. therein, by the assent of a Congress of the United States, and of
  33. the legislatures of the several States; and whereas experience
  34. hath evinced, that there are defects in the present
  35. Confederation; as a mean to remedy which, several of the States,
  36. and PARTICULARLY THE STATE OF NEW YORK, by express instructions
  37. to their delegates in Congress, have suggested a convention for
  38. the purposes expressed in the following resolution; and such
  39. convention appearing to be the most probable mean of establishing
  40. in these States A FIRM NATIONAL GOVERNMENT:``Resolved,τThat in
  41. the opinion of Congress it is expedient, that on the second
  42. Monday of May next a convention of delegates, who shall have been
  43. appointed by the several States, be held at Philadelphia, for the
  44. sole and express purpose OF REVISING THE ARTICLES OF
  45. CONFEDERATION, and reporting to Congress and the several
  46. legislatures such ALTERATIONS AND PROVISIONS THEREIN, as shall,
  47. when agreed to in Congress, and confirmed by the States, render
  48. the federal Constitution ADEQUATE TO THE EXIGENCIES OF GOVERNMENT
  49. AND THE PRESERVATION OF THE UNION. ''From these two acts, it
  50. appears, 1st, that the object of the convention was to establish,
  51. in these States, A FIRM NATIONAL GOVERNMENT; 2d, that this
  52. government was to be such as would be ADEQUATE TO THE EXIGENCIES
  53. OF GOVERNMENT and THE PRESERVATION OF THE UNION; 3d, that these
  54. purposes were to be effected by ALTERATIONS AND PROVISIONS IN THE
  55. ARTICLES OF CONFEDERATION, as it is expressed in the act of
  56. Congress, or by SUCH FURTHER PROVISIONS AS SHOULD APPEAR
  57. NECESSARY, as it stands in the recommendatory act from Annapolis;
  58. 4th, that the alterations and provisions were to be reported to
  59. Congress, and to the States, in order to be agreed to by the
  60. former and confirmed by the latter. From a comparison and fair
  61. construction of these several modes of expression, is to be
  62. deduced the authority under which the convention acted. They were
  63. to frame a NATIONAL GOVERNMENT, adequate to the EXIGENCIES OF
  64. GOVERNMENT, and OF THE UNION; and to reduce the articles of
  65. Confederation into such form as to accomplish these purposes.
  66. There are two rules of construction, dictated by plain reason, as
  67. well as founded on legal axioms. The one is, that every part of
  68. the expression ought, if possible, to be allowed some meaning,
  69. and be made to conspire to some common end. The other is, that
  70. where the several parts cannot be made to coincide, the less
  71. important should give way to the more important part; the means
  72. should be sacrificed to the end, rather than the end to the
  73. means. Suppose, then, that the expressions defining the
  74. authority of the convention were irreconcilably at variance with
  75. each other; that a NATIONAL and ADEQUATE GOVERNMENT could not
  76. possibly, in the judgment of the convention, be affected by
  77. ALTERATIONS and PROVISIONS in the ARTICLES OF CONFEDERATION;
  78. which part of the definition ought to have been embraced, and
  79. which rejected? Which was the more important, which the less
  80. important part? Which the end; which the means? Let the most
  81. scrupulous expositors of delegated powers; let the most
  82. inveterate objectors against those exercised by the convention,
  83. answer these questions. Let them declare, whether it was of most
  84. importance to the happiness of the people of America, that the
  85. articles of Confederation should be disregarded, and an adequate
  86. government be provided, and the Union preserved; or that an
  87. adequate government should be omitted, and the articles of
  88. Confederation preserved. Let them declare, whether the
  89. preservation of these articles was the end, for securing which a
  90. reform of the government was to be introduced as the means; or
  91. whether the establishment of a government, adequate to the
  92. national happiness, was the end at which these articles
  93. themselves originally aimed, and to which they ought, as
  94. insufficient means, to have been sacrificed. But is it necessary
  95. to suppose that these expressions are absolutely irreconcilable
  96. to each other; that no ALTERATIONS or PROVISIONS in THE ARTICLES
  97. OF THE CONFEDERATION could possibly mould them into a national
  98. and adequate government; into such a government as has been
  99. proposed by the convention? No stress, it is presumed, will, in
  100. this case, be laid on the TITLE; a change of that could never be
  101. deemed an exercise of ungranted power. ALTERATIONS in the body of
  102. the instrument are expressly authorized. NEW PROVISIONS therein
  103. are also expressly authorized. Here then is a power to change the
  104. title; to insert new articles; to alter old ones. Must it of
  105. necessity be admitted that this power is infringed, so long as a
  106. part of the old articles remain? Those who maintain the
  107. affirmative ought at least to mark the boundary between
  108. authorized and usurped innovations; between that degree of change
  109. which lies within the compass of ALTERATIONS AND FURTHER
  110. PROVISIONS, and that which amounts to a TRANSMUTATION of the
  111. government. Will it be said that the alterations ought not to
  112. have touched the substance of the Confederation? The States
  113. would never have appointed a convention with so much solemnity,
  114. nor described its objects with so much latitude, if some
  115. SUBSTANTIAL reform had not been in contemplation. Will it be said
  116. that the FUNDAMENTAL PRINCIPLES of the Confederation were not
  117. within the purview of the convention, and ought not to have been
  118. varied? I ask, What are these principles? Do they require that,
  119. in the establishment of the Constitution, the States should be
  120. regarded as distinct and independent sovereigns? They are so
  121. regarded by the Constitution proposed. Do they require that the
  122. members of the government should derive their appointment from
  123. the legislatures, not from the people of the States? One branch
  124. of the new government is to be appointed by these legislatures;
  125. and under the Confederation, the delegates to Congress MAY ALL
  126. be appointed immediately by the people, and in two States1 are
  127. actually so appointed. Do they require that the powers of the
  128. government should act on the States, and not immediately on
  129. individuals? In some instances, as has been shown, the powers of
  130. the new government will act on the States in their collective
  131. characters. In some instances, also, those of the existing
  132. government act immediately on individuals. In cases of capture;
  133. of piracy; of the post office; of coins, weights, and measures;
  134. of trade with the Indians; of claims under grants of land by
  135. different States; and, above all, in the case of trials by
  136. courts-marshal in the army and navy, by which death may be
  137. inflicted without the intervention of a jury, or even of a civil
  138. magistrate; τin all these cases the powers of the Confederation
  139. operate immediately on the persons and interests of individual
  140. citizens. Do these fundamental principles require, particularly,
  141. that no tax should be levied without the intermediate agency of
  142. the States? The Confederation itself authorizes a direct tax, to
  143. a certain extent, on the post office. The power of coinage has
  144. been so construed by Congress as to levy a tribute immediately
  145. from that source also. But pretermitting these instances, was it
  146. not an acknowledged object of the convention and the universal
  147. expectation of the people, that the regulation of trade should be
  148. submitted to the general government in such a form as would
  149. render it an immediate source of general revenue? Had not
  150. Congress repeatedly recommended this measure as not inconsistent
  151. with the fundamental principles of the Confederation? Had not
  152. every State but one; had not New York herself, so far complied
  153. with the plan of Congress as to recognize the PRINCIPLE of the
  154. innovation? Do these principles, in fine, require that the
  155. powers of the general government should be limited, and that,
  156. beyond this limit, the States should be left in possession of
  157. their sovereignty and independence? We have seen that in the new
  158. government, as in the old, the general powers are limited; and
  159. that the States, in all unenumerated cases, are left in the
  160. enjoyment of their sovereign and independent jurisdiction. The
  161. truth is, that the great principles of the Constitution proposed
  162. by the convention may be considered less as absolutely new, than
  163. as the expansion of principles which are found in the articles of
  164. Confederation. The misfortune under the latter system has been,
  165. that these principles are so feeble and confined as to justify
  166. all the charges of inefficiency which have been urged against it,
  167. and to require a degree of enlargement which gives to the new
  168. system the aspect of an entire transformation of the old. In one
  169. particular it is admitted that the convention have departed from
  170. the tenor of their commission. Instead of reporting a plan
  171. requiring the confirmation OF THE LEGISLATURES OF ALL THE STATES,
  172. they have reported a plan which is to be confirmed by the PEOPLE,
  173. and may be carried into effect by NINE STATES ONLY. It is worthy
  174. of remark that this objection, though the most plausible, has
  175. been the least urged in the publications which have swarmed
  176. against the convention. The forbearance can only have proceeded
  177. from an irresistible conviction of the absurdity of subjecting
  178. the fate of twelve States to the perverseness or corruption of a
  179. thirteenth; from the example of inflexible opposition given by a
  180. MAJORITY of one sixtieth of the people of America to a measure
  181. approved and called for by the voice of twelve States, comprising
  182. fifty-nine sixtieths of the peopleτan example still fresh in the
  183. memory and indignation of every citizen who has felt for the
  184. wounded honor and prosperity of his country. As this objection,
  185. therefore, has been in a manner waived by those who have
  186. criticised the powers of the convention, I dismiss it without
  187. further observation. The THIRD point to be inquired into is, how
  188. far considerations of duty arising out of the case itself could
  189. have supplied any defect of regular authority. In the preceding
  190. inquiries the powers of the convention have been analyzed and
  191. tried with the same rigor, and by the same rules, as if they had
  192. been real and final powers for the establishment of a
  193. Constitution for the United States. We have seen in what manner
  194. they have borne the trial even on that supposition. It is time
  195. now to recollect that the powers were merely advisory and
  196. recommendatory; that they were so meant by the States, and so
  197. understood by the convention; and that the latter have
  198. accordingly planned and proposed a Constitution which is to be of
  199. no more consequence than the paper on which it is written, unless
  200. it be stamped with the approbation of those to whom it is
  201. addressed. This reflection places the subject in a point of view
  202. altogether different, and will enable us to judge with propriety
  203. of the course taken by the convention. Let us view the ground on
  204. which the convention stood. It may be collected from their
  205. proceedings, that they were deeply and unanimously impressed with
  206. the crisis, which had led their country almost with one voice to
  207. make so singular and solemn an experiment for correcting the
  208. errors of a system by which this crisis had been produced; that
  209. they were no less deeply and unanimously convinced that such a
  210. reform as they have proposed was absolutely necessary to effect
  211. the purposes of their appointment. It could not be unknown to
  212. them that the hopes and expectations of the great body of
  213. citizens, throughout this great empire, were turned with the
  214. keenest anxiety to the event of their deliberations. They had
  215. every reason to believe that the contrary sentiments agitated the
  216. minds and bosoms of every external and internal foe to the
  217. liberty and prosperity of the United States. They had seen in the
  218. origin and progress of the experiment, the alacrity with which
  219. the PROPOSITION, made by a single State (Virginia), towards a
  220. partial amendment of the Confederation, had been attended to and
  221. promoted. They had seen the LIBERTY ASSUMED by a VERY FEW
  222. deputies from a VERY FEW States, convened at Annapolis, of
  223. recommending a great and critical object, wholly foreign to their
  224. commission, not only justified by the public opinion, but
  225. actually carried into effect by twelve out of the thirteen
  226. States. They had seen, in a variety of instances, assumptions by
  227. Congress, not only of recommendatory, but of operative, powers,
  228. warranted, in the public estimation, by occasions and objects
  229. infinitely less urgent than those by which their conduct was to
  230. be governed. They must have reflected, that in all great changes
  231. of established governments, forms ought to give way to substance;
  232. that a rigid adherence in such cases to the former, would render
  233. nominal and nugatory the transcendent and precious right of the
  234. people to ``abolish or alter their governments as to them shall
  235. seem most likely to effect their safety and happiness,''2 since
  236. it is impossible for the people spontaneously and universally to
  237. move in concert towards their object; and it is therefore
  238. essential that such changes be instituted by some INFORMAL AND
  239. UNAUTHORIZED PROPOSITIONS, made by some patriotic and respectable
  240. citizen or number of citizens. They must have recollected that it
  241. was by this irregular and assumed privilege of proposing to the
  242. people plans for their safety and happiness, that the States
  243. were first united against the danger with which they were
  244. threatened by their ancient government; that committees and
  245. congresses were formed for concentrating their efforts and
  246. defending their rights; and that CONVENTIONS were ELECTED in THE
  247. SEVERAL STATES for establishing the constitutions under which
  248. they are now governed; nor could it have been forgotten that no
  249. little ill-timed scruples, no zeal for adhering to ordinary
  250. forms, were anywhere seen, except in those who wished to indulge,
  251. under these masks, their secret enmity to the substance contended
  252. for. They must have borne in mind, that as the plan to be framed
  253. and proposed was to be submitted TO THE PEOPLE THEMSELVES, the
  254. disapprobation of this supreme authority would destroy it
  255. forever; its approbation blot out antecedent errors and
  256. irregularities. It might even have occurred to them, that where a
  257. disposition to cavil prevailed, their neglect to execute the
  258. degree of power vested in them, and still more their
  259. recommendation of any measure whatever, not warranted by their
  260. commission, would not less excite animadversion, than a
  261. recommendation at once of a measure fully commensurate to the
  262. national exigencies. Had the convention, under all these
  263. impressions, and in the midst of all these considerations,
  264. instead of exercising a manly confidence in their country, by
  265. whose confidence they had been so peculiarly distinguished, and
  266. of pointing out a system capable, in their judgment, of securing
  267. its happiness, taken the cold and sullen resolution of
  268. disappointing its ardent hopes, of sacrificing substance to
  269. forms, of committing the dearest interests of their country to
  270. the uncertainties of delay and the hazard of events, let me ask
  271. the man who can raise his mind to one elevated conception, who
  272. can awaken in his bosom one patriotic emotion, what judgment
  273. ought to have been pronounced by the impartial world, by the
  274. friends of mankind, by every virtuous citizen, on the conduct and
  275. character of this assembly? Or if there be a man whose
  276. propensity to condemn is susceptible of no control, let me then
  277. ask what sentence he has in reserve for the twelve States who
  278. USURPED THE POWER of sending deputies to the convention, a body
  279. utterly unknown to their constitutions; for Congress, who
  280. recommended the appointment of this body, equally unknown to the
  281. Confederation; and for the State of New York, in particular,
  282. which first urged and then complied with this unauthorized
  283. interposition? But that the objectors may be disarmed of every
  284. pretext, it shall be granted for a moment that the convention
  285. were neither authorized by their commission, nor justified by
  286. circumstances in proposing a Constitution for their country: does
  287. it follow that the Constitution ought, for that reason alone, to
  288. be rejected? If, according to the noble precept, it be lawful to
  289. accept good advice even from an enemy, shall we set the ignoble
  290. example of refusing such advice even when it is offered by our
  291. friends? The prudent inquiry, in all cases, ought surely to be,
  292. not so much FROM WHOM the advice comes, as whether the advice be
  293. GOOD. The sum of what has been here advanced and proved is, that
  294. the charge against the convention of exceeding their powers,
  295. except in one instance little urged by the objectors, has no
  296. foundation to support it; that if they had exceeded their powers,
  297. they were not only warranted, but required, as the confidential
  298. servants of their country, by the circumstances in which they
  299. were placed, to exercise the liberty which they assume; and that
  300. finally, if they had violated both their powers and their
  301. obligations, in proposing a Constitution, this ought nevertheless
  302. to be embraced, if it be calculated to accomplish the views and
  303. happiness of the people of America. How far this character is due
  304. to the Constitution, is the subject under investigation. PUBLIUS.
  305.  
  306. Connecticut and Rhode Island. Declaration of Independence.
  307.