home *** CD-ROM | disk | FTP | other *** search
/ Current Shareware 1994 January / SHAR194.ISO / textfile / npr1993.zip / NPR04.TXT < prev    next >
Text File  |  1993-09-08  |  100KB  |  2,052 lines

  1. Chapter 4
  2.  
  3.      
  4.  
  5.      
  6. Chapter 4
  7.  
  8. Cutting Back to Basics
  9.  
  10. ***********************************
  11.                I feel like that person in the old movie who writes
  12. in lipstick on bathroom mirrors, "Stop me before I kill again."
  13. However, in my case, the legend should be, "Stop me before I steal
  14. some more."
  15.  
  16.           Letter from Bruce Bair of Schoenchen, Kansas, to Vice
  17. President Al Gore, May 24, 1993 
  18. ***********************************
  19.  
  20.      Bruce Bair admitted to "stealing" from the federal
  21. government--at a rate of about $11 an hour. His job was checking
  22. the weather in Russell, Kansas, every hour, and reporting to the
  23. Federal Aviation Administration. The FAA used his information to
  24. warn planes in the area about bad weather. But Russell isn't a busy
  25. flight station any more. Bair saw just two landings in more than a
  26. year during his night shift. Days were only slightly busier. Before
  27. the advent of automated weather gathering devices, human weather
  28. watchers at Russell and at other small stations throughout the
  29. Midwest were vital for aircraft safety. Today, they could be
  30. replaced with machines. "From my experience with the machine,"
  31. wrote Bair, "it is very adequate to protect the air space over
  32. Russell." In fact, Russell has had a machine for some time, but the
  33. FAA had not yet eliminated the human staff.
  34.  
  35.      Bair concluded his letter to Vice President Gore with these
  36. words: "I feel there is very little doubt among professionals that
  37. we are basically useless here." A few months later, he quit. Now he
  38. says, "I'm no longer stealing from the government."1 
  39.  
  40.      Bruce Bair's story tells us much about our federal government:
  41. its entrenchment in old ways, its reluctance to question
  42. procedures, and its resistance to change. Its inflexibility has
  43. preserved scores of obsolete programs. This is not news to most of
  44. us--obsolescence is part of our stereotype of government.
  45.  
  46.      Why is it so difficult to close unneeded programs? Because
  47. those who benefit from them fight to keep them alive. While the
  48. savings from killing a program may be large, they are spread over
  49. many taxpayers. In contrast, the benefits of keeping the program
  50. are concentrated in a few hands. So special interests often prevail
  51. over the general interest.
  52.  
  53.      That's why we can't eliminate unnecessary programs simply by
  54. making lists. Politicians, task forces, commissions, and newspaper
  55. articles have been ridiculing wasteful programs for as long as we
  56. have enjoyed democratic government. But most programs survive
  57. attack. After a decade of tight budget talk, for example, federal
  58. budget expert Allen Schick says he can identify just three major
  59. nondefense programs eliminated since 1980: general revenue sharing,
  60. urban development action grants, and the fast breeder reactor
  61. program.2
  62.  
  63.      To shut down programs, therefore, we must change the
  64. underlying culture of government. As we described in the preceding
  65. chapters, we will do this by introducing market dynamics, sharing
  66. savings from cuts with agencies, exposing unnecessary programs to
  67. the spotlight of annual performance measures, and giving customers
  68. the power to reject what they do not need. As government begins
  69. operating under these new rules, we are confident that agencies
  70. will request the consolidation and elimination of programs.
  71. Billions of dollars will be returned to taxpayers or passed on to
  72. customers.
  73.  
  74. We will begin this process today: 
  75.  
  76.      First, we will eliminate programs we do not need--the
  77. obsolete, the duplicative, and those that serve special, not
  78. national interests.
  79.  
  80.      Second, we will collect more--through imposing or increasing
  81. user fees where pricing makes economic sense, and by collecting
  82. what the government is owed in delinquent debt or fraudulent
  83. overpayment of benefits.
  84.  
  85.      Third, we will reengineer government activities, making full
  86. use of computer systems and telecommunications to revolutionize how
  87. we deliver services.
  88.  
  89.      The actions and recommendations described in this Chapter are
  90. the first dividend on what we can earn from streamlining
  91. government. They won't be the last--or even the largest. The
  92. strategy  of the National Performance Review differs from that of
  93. previous budget cutting efforts. Our recommendations have been
  94. discussed thoroughly with agency heads to determine which cuts are
  95. warranted, feasible, and can be done quickly. We are ready to act
  96. with the full force of the cabinet.
  97.  
  98.  
  99. Step 1: Eliminate What We Don't Need
  100.  
  101.  
  102.      After World War II, a British commission on modernizing
  103. government discovered that the civil service was paying a full-time
  104. worker to light bonfires along the Dover cliffs if a Spanish Armada
  105. was sighted. The last Spanish Armada had been defeated some years
  106. before--in 1588, to be precise.
  107.  
  108.      This story may be apocryphal. But not all such stories are. In
  109. Brooklyn, New York, there is a Federal Tea Room where a federal
  110. employee sips imported tea to test its quality.3 For one hundred
  111. years, taxpayers paid for the position. It was not until press
  112. coverage angered enough members of Congress that things were
  113. changed: now, tea importers pay to have their tea tested--although
  114. the taster remains a government employee.
  115.  
  116.      These stories capture an essential truth about governments;
  117. they rarely abandon anything. Like the FAA that employed Bruce Bair
  118. to check the weather, federal agencies do many things not because
  119. they make sense, but because they have always been done that way.
  120. They become like the furniture: They are simply there.
  121.  
  122.      Other programs are not so much obsolete as duplicative. When
  123. confronted with new problems, we instinctively create new programs.
  124. But we seldom eliminate the old programs that have failed us in the
  125. first place. Still other programs were never needed in the first
  126. place. They were created to benefit influential industries or
  127. interest groups. The National Performance Review has targeted
  128. several programs in each of these categories for immediate
  129. elimination.
  130.  
  131.      Although we make specific recommendations in the pages that
  132. follow, we believe the government must tackle the problem
  133. systematically. The single best method would be to give the
  134. President greater power to eliminate pork that creeps into federal
  135. budgets.
  136.  
  137.  
  138. Action: Give the President greater power to cut items from spending
  139. bills.4 
  140.  
  141.  
  142.      Today, the President's powers to cut spending are
  143. limited--more limited than most of the nation's fifty governors. He
  144. can either sign or veto appropriations bills; he can't veto
  145. individual items--a power most governors have. For the President to
  146. cut wasteful spending, he needs the power of what is called, in
  147. Washington, "expedited rescission." Under current law, the
  148. President can submit proposed rescissions to Congress, which then
  149. has 45 legislative days to act. If Congress does not act, proposals
  150. are rejected. The President should have greater authority to reject
  151. individual items.
  152.  
  153.      Broader rescission powers were envisioned in HR 1578, which
  154. the House passed in late April 1993. This bill would force Congress
  155. to vote on the President's proposals to cancel funding, rather than
  156. let it kill those requests by ignoring them, as under current
  157. procedures. If enacted, the new procedure would, as President
  158. Clinton wrote in a letter to House Speaker Thomas S. Foley,
  159. "provide an effective means for curbing unnecessary or
  160. inappropriate expenditures without blocking enactment of critical
  161. appropriations bills."
  162.  
  163. Eliminate the Obsolete
  164.  
  165.      Not all employees of useless programs act with Bruce Bair's
  166. forthrightness. But that doesn't mean their offices or programs are
  167. any more useful. The vast nationwide network of 30,000 federal
  168. government offices, for example, reflects an era when America was
  169. a rural country and the word "telecommunications" was not yet in
  170. the dictionary. While circumstances have changed, the government
  171. hasn't. As a result, workloads are unevenly distributed--some field
  172. offices are underworked, others are overworked, some are located
  173. too far from their customers to serve them well, and few are
  174. connected to customers through modern communications systems.
  175.  
  176.  
  177. Action: Within 18 months, the President's Management Council will
  178. review and submit to Congress a report on closing and consolidating
  179. federal civilian facilities.5 
  180.  
  181.  
  182.      All agencies will develop strategies to cut back or
  183. consolidate their field office systems in ways that are compatible
  184. with our principle of better services to customers. The President's
  185. Management Council will submit the report to Congress within 18
  186. months showing which offices may be closed, which can be
  187. consolidated and which can be slimmed. We urge Congress to act
  188. quickly on this package.
  189.  
  190. *******************************
  191.  
  192.      This is a precious opportunity to make fundamental change in
  193. government. I look forward to working together on areas of mutual
  194. agreement.
  195.  
  196.      
  197.  
  198.      U.S. Rep. William F. Clinger (R. Penn.)
  199.  
  200. *******************************
  201.  
  202.      We are confident that the savings will be large because
  203. several agencies are already committed to far-reaching reforms in
  204. their field office systems. Their efforts will be models for those
  205. that haven't moved as quickly as they prepare their plans for the
  206. President's Management Council.
  207.  
  208.  
  209. Action: The Department of Agriculture will close or consolidate
  210. 1,200 field offices.6 
  211.  
  212.  
  213.      The Department of Agriculture (USDA) operates the most
  214. elaborate and extensive set of field offices--more than 12,000
  215. across the country. Under Secretary Mike Espy's leadership, the
  216. department is planning dramatic reforms. USDA runs 250 programs in
  217. such vital but diverse areas as farm productivity, nutrition, food
  218. safety, and conservation. Its focus has shifted dramatically since
  219. the 1930s, when its present structure evolved: 60 percent of its
  220. budget now deals with nutrition; less than 30 percent with
  221. agriculture.
  222.  
  223.      As the basis for reorganization, USDA will concentrate its
  224. activities on six key functions: commodity programs, rural
  225. development, nutrition, conservation, food quality, and research.
  226. This focus will allow it to consolidate from 42 to 30 agencies and
  227. from 14 to six support staffs, cutting administrative costs by more
  228. than $200 million over five years. 
  229.  
  230.      As part of this process, USDA will consolidate or close about
  231. 1,200 field offices within the Agricultural Stabilization and
  232. Conservation Service, the Soil Conservation Service, the Farmers
  233. Home Administration, the Cooperative Extension System, and the
  234. Federal Crop Insurance Corporation. Some of these offices now serve
  235. suburban counties, others have few rural customers left. In 1991,
  236. the General Accounting Office reported that in Gregg County, Texas,
  237. the Agricultural Stabilization and Conservation Service office
  238. served only 15 farmers; in Douglass County, Georgia, two USDA
  239. programs served a total of 17 farmers.7 
  240.  
  241.      Field office closings will be determined by a six-part scoring
  242. system developed to evaluate each office. Once in place, this
  243. restructuring will save more than $1.6 billion over five years and
  244. eliminate the equivalent of 7,500 full time employees. Customers
  245. will be better served because operations will be combined in
  246. multi-purpose USDA field service offices.
  247.  
  248.  
  249. Action: The Department of Housing and Urban Development will
  250. streamline its regional office system.8
  251.  
  252.  
  253.      The Department of Housing and Urban Development (HUD) has also
  254. developed a strategy to close offices without cutting customer
  255. services. Roughly 10,000 of HUD's 13,500 employees work in field
  256. offices, but their workloads vary: the New York regional office
  257. monitors 238,000 federal public housing units, the Seattle office
  258. only 30,000 units. Management restructuring, described in the
  259. previous chapter, will streamline HUD's field operations.9 Under a
  260. five-year plan, HUD will eliminate all regional offices, pare down
  261. its 80-field office system, and cut its field staff by 1,500
  262. people. 
  263.  
  264.  
  265. Action: The Department of Energy will consolidate and redirect the
  266. mission of its laboratories, production, and testing facilities to
  267. meet post-Cold War national priorities.10
  268.  
  269.  
  270.      For the first time in 50 years, the United States is not
  271. engaged in producing or testing nuclear weapons. Significant
  272. reductions in funding for these programs are already
  273. underway--$1.25 billion in fiscal year 1994 alone. Yet, the
  274. Department of Energy's weapons laboratories and production plants
  275. represent an irreplaceable investment in world-class research and
  276. development, intellectual, and computing capabilities, carefully
  277. cultivated over five decades. As the department redirects its
  278. facilities, the challenge is to eliminate unnecessary activities,
  279. while shifting appropriate resources to meet non-defense
  280. objectives.
  281.  
  282.      Under Secretary of Energy Hazel O'Leary's leadership, DOE will
  283. review its labs, weapons production facilities, and testing sites
  284. in the context of its mission--and will recommend the phased
  285. consolidation or closure of obsolete or redundant facilities. The
  286. secretary will also identify facilities that other government
  287. agencies may find useful, encourage laboratory managers to bid on
  288. contracts with other agencies, and increase cooperation with the
  289. private sector.
  290.  
  291.  
  292. Action: The U.S. Army Corps of Engineers will reduce the number of
  293. regional offices.11 
  294.  
  295.  
  296.      The U.S. Army Corps of Engineers, too, has a plan: it will cut
  297. its divisional offices from 11 to 6. It cannot, however, close
  298. district offices because Congress prevented such actions by law--an
  299. example of costly congressional micro-managing. The Corps has
  300. carried out the nation's largest civil works projects. But its role
  301. is changing: Fewer large projects, more complex environmental
  302. projects. 
  303.  
  304.      
  305.  
  306. Action: The Small Business Administration will reduce the number of
  307. field offices and consolidate services.12
  308.  
  309.  
  310.  
  311.      The Small Business Administration is developing criteria for
  312. consolidating field offices based on the customer load. It has
  313. already demonstrated in pilot programs how to cut local office
  314. staff by providing routine loan servicing for several local  SBA
  315. offices and by adopting automated procedures for processing
  316. applications for the agency's many different loan programs.
  317.  
  318.  
  319. Action: The U.S. Agency for International Development will reduce
  320. the number of its overseas missions.13
  321.  
  322.  
  323.      With the dramatic changes in U.S. foreign policy, agencies
  324. with overseas operations are rethinking their responsibilities. J.
  325. Brian Atwood, administrator for the U.S. Agency for International
  326. Development (AID), believes the number of countries in which his
  327. agency operates missions can be cut from 105 to perhaps 50. Cuts
  328. will be made in the number of missions in developed countries so
  329. that the agency's efforts can focus on those nations that can't
  330. absorb or manage assistance or on truly underdeveloped countries. 
  331.  
  332.  
  333. Action: The United States Information Agency will cut the number of
  334. libraries and reference centers it pays for overseas.14
  335.  
  336.  
  337.      Savings are also possible in overseas facilities maintained by
  338. the United States Information Agency. USIA maintains libraries and
  339. other facilities in many developed countries, as well as in
  340. emerging countries. While facilities in the latter are often
  341. crowded, those in developed countries attract few customers: In
  342. Canada, for example, a USIA library attracted only 568 walk-in
  343. visitors in a year. Eliminating some of these facilities or turning
  344. them over to their host countries could save an estimated $51.5
  345. million through 1999.15
  346.  
  347. **********************************
  348.  
  349.  
  350.      We'll challenge the basic assumptions of every program, asking
  351. does it work, does it provide quality service, does it encourage
  352. innovation and reward hard work. If the answer is no, or it there's
  353. a better way to do it or if there's something that the federal
  354. government is doing, it should simply stop doing, we'll try to make
  355. the changes needed."
  356.  
  357.      
  358.                     President Bill Clinton
  359.  
  360. Announcement of initiative to streamline government March 3, 1993 
  361.  
  362. ********************************
  363.  
  364.  
  365. Action: The Department of State will reduce by 11 the number of
  366. Marine Guard detachments it employs.16 
  367.  
  368.  
  369.      By consolidating the storage of top secret documents in
  370. overseas missions, the Department of State can reduce the need for
  371. Marine Guard detachments. The Bureau of Diplomatic Security has
  372. identified 11 posts where the Marine Security Guard program could
  373. be eliminated simply by moving documents to other places. 
  374.  
  375.  
  376. Action: Pass legislation to allow the sale of the Alaska Power
  377. Administration.17 
  378.  
  379.  
  380.      The federal government once played a crucial role in
  381. financing, developing and operating the Alaska Power Administration
  382. (APA). No longer. APA was created to encourage economic development
  383. in Alaska by making low-cost hydro-power available to industry and
  384. to residential customers. The project has succeeded and can now be
  385. turned over to local ownership.
  386.  
  387.      The federal government retains four other Power Marketing
  388. Administrations (PMAs) which own hydropower facilities and sell the
  389. power they generate to public, private, and cooperative utilities
  390. at cost. These PMAs serve customers spread throughout many states,
  391. so the facilities cannot easily be sold to a local entity. APA, on
  392. the other hand, is unique: Its facilities and customers are located
  393. in a single state. Various public agencies have already urged the
  394. federal government to sell the APA facilities. APA signed purchase
  395. agreements to do so before 1993. 
  396.  
  397.      The sale is supported by state and local officials, Alaska's
  398. congressional delegation, the Energy Department, the Office of
  399. Management and Budget and the House Appropriations Committee. But
  400. Congress has yet to pass the necessary authorizing legislation. We
  401. urge it to do so. The sale would bring $52.5 million into the U.S.
  402. Treasury and save millions more in yearly operating costs.
  403.  
  404.  
  405. Action: Terminate federal grant funding for Federal Aviation
  406. Administration higher education programs.18
  407.  
  408.  
  409.      Success has rendered two FAA federal subsidies obsolete. They
  410. have met the objectives for which they were established and can now
  411. be terminated. For example, in 1982, the Federal Aviation
  412. Administration (FAA) launched a program to improve the development
  413. and teaching of aviation curricula at universities and other
  414. post-secondary schools. The goal was to produce graduates better
  415. prepared for jobs in the industry. 
  416.  
  417.      So far, the FAA has spent about $4 million on consultants to
  418. upgrade schools' programs and another $100 million was
  419. appropriated--most at Congress' insistence not at FAA's request--to
  420. be given out in grants so that the schools could buy better
  421. facilities and equipment. Many schools now offer high quality
  422. aviation training programs without support from the FAA. Since $45
  423. million of the appropriation remains unspent, stopping the program
  424. now can save this money. 
  425.  
  426.      Another program we no longer need is the Collegiate Training
  427. Initiative for Air Traffic Controllers. It was set up to determine
  428. whether other institutions could offer the same quality training
  429. for controllers as the FAA Academy does. If they could, it would
  430. save the government the $20,000 it costs to train each new
  431. controller at the academy. The answer is clearly yes. Five schools
  432. participating in the program are producing well-qualified
  433. controllers, although only two are receiving government subsidies.
  434. It is now time to phase out these remaining subsidies. 
  435.  
  436.  
  437.  
  438. Action: Close the Uniformed Services University of the Health
  439. Sciences.19 
  440.  
  441.  
  442. The Department of Defense once faced shortages of medical
  443. personnel, particularly of physicians. So, in 1972, Congress
  444. created the Uniformed Services University of the Health Sciences
  445. (USUHS). Today, USUHS provides less than 10 percent of the
  446. services' physicians at a cost much higher than other programs:
  447. USUHS physicians cost the federal government $562,000 each, while
  448. subsidies under the Health Professionals Scholarship Program cost
  449. only $111,000 per physician. Closing the facility and relying on
  450. the scholarship program and volunteers would save DOD $300 million
  451. over five years.
  452.  
  453.  
  454. Action: Suspend the acquisition of new federal office space.20 
  455.  
  456.  
  457. Over the next 5 years, the federal government is slated to spend
  458. more than $800 million a year acquiring new federal office space
  459. and courthouses. Under current conditions, however, those
  460. acquisitions don't make sense.
  461.  
  462.      The federal workforce is being reduced, the Resolution Trust
  463. Corporation is disposing of real estate once held by failed savings
  464. and loans at 10 to 50 cents on the dollar, commercial office
  465. vacancy rates are running in the 10 to 25 percent range, and U.S.
  466. military bases are being closed. All of these factors suggest that
  467. the government has many potential sources for office space without
  468. buying any more buildings. 
  469.  
  470.      The GSA administrator will place an immediate hold on GSA's
  471. acquisition--through construction, purchase, or lease--of net new
  472. office space. The administrator will begin aggressive negotiations
  473. for existing and new leases to further reduce costs. And GSA will
  474. reevaluate and reduce the costs of new courthouse construction.
  475. These actions should save at least $2 billion over the next 5
  476. years.
  477.  
  478.  
  479. Eliminate Duplication
  480.  
  481.  
  482.      Government programs accumulate like coral reefs--the slow and
  483. unplanned accretion of tens of thousands of ideas, legislative
  484. actions, and administrative initiatives. But, as a participant at
  485. the Vice President's HUD meeting told us, "There isn't always a
  486. rational basis for the way we are set up in this organization. Over
  487. the years, branches have developed; they have been taken over by
  488. divisions; and we don't look at the organization as a whole." Now
  489. we must clear our way through these reefs.  
  490.  
  491.  
  492.      The National Performance Review has looked at government as a
  493. whole. We have identified many areas of duplication. What follow
  494. are recommendations for the first round of cuts and consolidations.
  495.  
  496.  
  497. Action: Eliminate the President's Intelligence Oversight Board.21 
  498.  
  499.  
  500.      No branch of government--including the Executive Office of the
  501. President--is free of duplication. We will begin the streamlining
  502. process in the EOP, where there are two groups intended to oversee
  503. intelligence--tripping over each other and allowing some issues to
  504. fall through jurisdictional cracks. The President, by directive,
  505. should terminate the President's Intelligence Oversight Board and
  506. assign its functions to a standing committee of the President's
  507. Foreign Intelligence Advisory Board. 
  508.  
  509.  
  510. Action: Consolidate training programs for unemployed people.22 
  511.  
  512.  
  513.      Government's response to changing circumstance often creates
  514. duplication. As the economy has evolved, for example, we have
  515. created at least four major programs to help laid-off workers: the
  516. Economic Dislocation and Worker Adjustment Assistance Act (EDWAA),
  517. which spends $517 million annually for those who lose their jobs
  518. through plant closings or major layoffs; the Trade Adjustment
  519. Assistance program (TAA), which distributes $170 million through
  520. State Employment Security Agencies for those who lose jobs due to
  521. increased imports; the Defense Conversion Adjustment program, which
  522. dispenses $150 million for those unemployed because of defense
  523. cuts; and a program that allocates $50 million for those unemployed
  524. due to the enforcement of new clean air standards. Even more
  525. programs are in the pipeline.
  526.  
  527.      But multiple programs aimed at common goals don't work well.
  528. Administrative overhead is doubled and services suffer. Because
  529. each training program is intended to help people rendered jobless
  530. for different reasons, people seeking work must wait for help until
  531. the government determines which program they are eligible for. The
  532. process is slow. The General Accounting Office estimates that less
  533. than one-tenth of TAA-eligible workers receive any benefits within
  534. 15 weeks of losing their jobs, for example.23  
  535.  
  536.      The unemployed care less about why they lost their jobs than
  537. about enrolling in training programs or finding other jobs. Labor
  538. Secretary Robert Reich is proposing legislative changes to
  539. consolidate programs for workers who lose their jobs, regardless of
  540. the cause. His bill would also allow more funds to be used before
  541. workers lose  their jobs. In Chapter 1, we recommend  the
  542. consolidation of 20 education, employment, and training programs.
  543. We urge Congress to support both initiatives.
  544.  
  545.      
  546.  
  547. Action: Consolidate the Veterans' Employment and Training Service
  548. and the Food Stamp Training Program into the Employment and
  549. Training Administration.24 
  550.  
  551.  
  552. Several training programs offer similar services through the same
  553. offices--sometimes even using the same employees--but requiring
  554. separate management and reporting systems. We can cut bureaucracy
  555. and paperwork while improving services to the customer by merging
  556. these programs.
  557.  
  558.      Consider the case of the Veterans' Employment and Training
  559. Service (VETS) in the Department of Labor (DOL). Another operation
  560. in DOL, the Employment and Training Administration (ETA), funds
  561. local Employment Services, which, in turn, house staff dedicated to
  562. providing veterans with advice on training programs. But these
  563. staff are legally prohibited from serving non-veterans. So, if a
  564. local office is crowded with non-veterans, these specialists cannot
  565. help out--even if they have no veterans to serve. Moving VETS into
  566. the ETA will generate much greater efficiency in the use of staff,
  567. leading to shorter lines and better service.
  568.  
  569.      We also recommend moving the Food Stamp Training Program into
  570. the ETA. Most training under the program is already performed under
  571. contract by ETA staff, by the Employment Service, or by local
  572. education institutions. Overall, ETA can offer poor people a much
  573. more comprehensive range of job-search and training services than
  574. can the Food Stamp Training Program.
  575.  
  576.  
  577. Action: Reduce the number of Department of Education programs from
  578. 230 to 189.25 
  579.  
  580.  
  581.      The nation's concern with education has led to an explosion of
  582. programs at all levels of government. The Education Department now
  583. funds 230 programs, many of which overlap. Since many are grants to
  584. state and local governments, we face duplication in
  585. triplicate--multiple administrative systems at all levels of
  586. government. 
  587.  
  588.      Of these 230 programs, 160 will award money through 245
  589. different national competitions this year. The cumbersome
  590. administrative systems divert money from activities more central to
  591. the department's mission. These programs should be reduced in
  592. number and their procedures streamlined.
  593.  
  594.      The department has begun reforming and streamlining programs,
  595. particularly those under the Elementary and Secondary Education
  596. Act. This will make it easier for schools to get the money without
  597. jumping through so many bureaucratic hoops. We propose to eliminate
  598. and consolidate more programs that have served their original
  599. purpose or would be more appropriately funded through non-federal
  600. sources. The savings, as much as $515 million over 6 years, can be
  601. better used for other departmental priorities. For example:
  602.  
  603.      ╖ The department administers two programs--the National
  604. Academy of Space, Science, and Technology program and the National
  605. Science Scholars program--that give scholarships to post-secondary
  606. math, science, and engineering students. These two should be
  607. combined.
  608.  
  609.      ╖ State Student Incentives Grants were created to encourage
  610. states to develop needs-based student aid programs. Since all
  611. states now have their own programs, the federal program is no
  612. longer needed. 
  613.  
  614.      ╖ The Research Libraries' program funds research libraries to
  615. build their collections. University endowments could and should
  616. support these efforts, without federal subsidy. 
  617.  
  618.      
  619.  
  620. Action: Eliminate the Food Safety  and Inspection Service as a
  621. separate agency by consolidating all food safety responsibilities
  622. under the Food and Drug Administration.26 
  623.  
  624.  
  625.      Sometimes duplication among federal programs can make us
  626. ill--even kill us. Take the way we inspect food for contamination.
  627. Several agencies are involved, each operating under separate
  628. legislation, with different standards, and with staff trained in
  629. different procedures. In 1992, the Food and Drug Administration
  630. (FDA)--part of the Department of Health and Human Services--devoted
  631. about 255 staff years to inspecting 53,000 food stores, while the
  632. Food Safety and Inspection Service (FSIS)--part of the Department
  633. of Agriculture--devoted 9,000 staff years to inspecting 6,100 food
  634. processing plants. 
  635.  
  636.      But this duplication doesn't mean that we cover all sources of
  637. contamination thoroughly. Meat and poultry products must be
  638. inspected daily, while shellfish, which have the same risk of
  639. causing food borne illness, are not required by law to be federally
  640. inspected. Too many items fall through the bureaucratic cracks. Not
  641. only that, enforcement powers vary among the different agencies. If
  642. the FDA finds unsanitary plant conditions or contaminated products,
  643. compliance is usually voluntary because the agency lacks FSIS's
  644. powers to close plants or seize or detain suspect or known
  645. contaminated products. And if one agency refers a problem to
  646. another, follow up is at best slow and at worst ignored.27 
  647.  
  648.      With no fewer than 21 agencies engaged in research on food
  649. safety, often duplicating each other's efforts, we aren't
  650. progressing fast enough in understanding and overcoming
  651. life-threatening illness. As recent and fatal outbreaks of
  652. food-borne illness attest, multiple agencies aren't adequately
  653. protecting Americans.
  654.  
  655.      Under our recommended streamlining, the FDA would handle all
  656. food safety regulations and inspection, spanning the work of the
  657. many different agencies now involved. The new FDA would have the
  658. power to require all food processing plants to identify the danger
  659. points in their processes on which safety inspections would focus.
  660. Where and how inspections are carried out, not the number or
  661. frequency of inspections, determines the efficiency of the system. 
  662.  
  663.      The FDA would also develop rigorous, scientifically based
  664. systems for conducting inspections. Today, we rely, primarily, on
  665. inspection by touch, sight, and smell. Modern technology allows
  666. more reliable methods. We should employ the full power of modern
  667. technology to detect the presence of microbes, giving Americans the
  668. best possible protection. Wherever possible, reporting should be
  669. automated so that high-risk foods and high-risk food processors can
  670. be found quickly. Enforcement powers should be uniform for all
  671. types of foods, with incentives built in to reward businesses with
  672. strong safety records.
  673.  
  674.  
  675. Action: Consolidate non-military international broadcasting.28 
  676.  
  677.  
  678.      The U.S. government funds several overseas broadcasting
  679. services--including those operated by the United States Information
  680. Agency's Bureau of Broadcasting, which accounts for one-third of
  681. the agency's $1.2 billion budget, and services such as Radio Free
  682. Europe and Radio Liberty, which have budgets totalling $220 million
  683. a year. All non-military international broadcasting services should
  684. be consolidated under the USIA. Part of this was propsed in the
  685. President's budget request for fiscal year 1994. 
  686.  
  687.  
  688. Action: Create a single civilian polar satellite system.29 
  689.  
  690.  
  691.      Collecting temperature, moisture, and other weather and
  692. environmental information from polar satellites is a vital task,
  693. both for weather forecasting and for global climate studies. But we
  694. have two different systems, one run by the Department of Defense
  695. and the other by the National Oceanic and Atmospheric
  696. Administration. On top of this, the National Aeronautics and Space
  697. Administration is planning a third. Over the next ten years these
  698. three systems will cost taxpayers about $6 billion. Congress should
  699. enact legislation requiring these agencies to consolidate their
  700. efforts into a single system, saving as much as $1.3 billion over
  701. the same period.
  702.  
  703.  
  704. Action: Transfer the functions of the Railroad Retirement Benefits
  705. Board to other agencies.30
  706.  
  707.  
  708.  
  709.      The government can operate with fewer pension management
  710. systems. In 1934, Congress set up the Railroad Retirement Board to
  711. protect railroad workers in the face of financial problems, to
  712. allow workers to transfer among railroads, and to encourage early
  713. retirement to create jobs for the millions of younger workers. In
  714. those days, the huge national public pension system, Social
  715. Security, was not yet in place; neither were the state-federal
  716. unemployment insurance systems nor Medicare. 
  717.  
  718.      Today, it makes no sense for a separate agency to administer
  719. benefits for a single industry. Social Security Administration  can
  720. administer social security benefits for railroad workers as it
  721. administers them for everyone else; unemployment insurance systems
  722. can serve unemployed railroad workers as well as it serves other
  723. unemployed people; and the Health Care Financing Administration can
  724. incorporate railroad workers' health care benefits into the
  725. Medicare system.31 
  726.  
  727.  
  728. Action: Transfer law enforcement functions of the Drug Enforcement
  729. Administration and the Bureau of Alcohol, Tobacco, and Firearms to
  730. the Federal Bureau of Investigation.32 
  731.  
  732.  
  733.      More than 140 federal agencies are responsible for enforcing
  734. 4,100 federal criminal laws. Most federal crimes involve violations
  735. of several laws and fall under the jurisdiction of several
  736. agencies; a drug case may involve violations of financial,
  737. firearms, immigration and customs laws, as well as drug statutes.
  738. Unfortunately, too many cooks spoil the broth. Agencies squabble
  739. over turf, fail to cooperate, or delay matters while attempting to
  740. agree on common policies.
  741.  
  742.      The first step in consolidating law enforcement efforts will
  743. be major structural changes to integrate drug enforcement efforts
  744. of the DEA and FBI. This will create savings in administrative and
  745. support functions such as laboratories, legal services, training
  746. facilities, and administration. Most important, the federal
  747. government will get a much more powerful weapon in its fight
  748. against crime.
  749.  
  750.      When this has been successfully accomplished, we will move
  751. toward combining the enforcement functions of the Bureau of
  752. Alcohol, Tobacco and Firearms (BATF) into the FBI and merge BATF's
  753. regulatory and revenue functions into the IRS. BATF was originally
  754. created as a revenue collection agency but, as the war on drugs
  755. escalated, it was drafted into the law enforcement business. We
  756. believe that war would be waged most successfully under the
  757. auspices of a single federal agency.  
  758.  
  759. Eliminate Special Interest Privileges
  760.  
  761.      Some programs were never needed. They exist only because
  762. powerful special interest groups succeeded in pushing them through
  763. Congress. Claiming to pursue national objectives, Congress, at
  764. times, funds programs that guarantee profits to specific industries
  765. by restricting imports, raising prices, or paying direct and
  766. unnecessary subsidies.
  767.  
  768.      Special interest groups come in all shapes and sizes and their
  769. privileges are as diverse. Producers of crops, residents of certain
  770. areas, and holders of some occupations have all succeeded in
  771. persuading Congress that their needs are special and their claim on
  772. special treatment is deserving. 
  773.  
  774.      
  775. Action: Eliminate federal support payments for wool and mohair.33 
  776.  
  777.  
  778.      During World War II and the Korean conflict, the U.S. was
  779. forced to import about half the wool needed for military uniforms.
  780. To cut dependence on foreign suppliers, Congress in 1954 passed the
  781. National Wool Act, providing direct payments to American wool
  782. producers. The more wool a producer sold, the greater the
  783. government subsidy. In 1960, the Pentagon removed wool from its
  784. list of strategic materials. But the Wool Act remained in effect--a
  785. tribute to adept lobbying.
  786.  
  787.      Between 1994 and 1999, wool subsidies will cost an estimated
  788. $923 million. About half the payments will go to ranchers who raise
  789. Angora goats for mohair--a product that is 80 percent exported. So
  790. American taxpayers will subsidize the price of mohair sweaters
  791. overseas! In some years, subsidies provide more income than sales.
  792. The 1990 mohair checks, for example, totalled $3.87 for every
  793. dollar's worth of mohair sold. 
  794.  
  795.      Today, about half the beneficiaries receive only $44 a year
  796. each. But the top one percent of sheep raisers capture a quarter of
  797. the money--nearly $100,000 each. The national interest does not
  798. require this program. It provides an unnecessary subsidy for the
  799. wealthy.
  800.  
  801.  
  802. Action: Eliminate federal price supports for honey.34
  803.  
  804.  
  805.      World War II also brought us federal subsidies for honey
  806. production. During the war, honey was declared essential because
  807. the military used bees' wax to wrap ammunition, and citizens
  808. replaced rationed sugar with honey. When honey prices dropped after
  809. the war, the federal government began subsidizing honey production. 
  810.  
  811.      The program was intended to be temporary--to last until there
  812. were enough honeybees available for pollination. But more than 40
  813. years later, every bee keeper in the U.S. is eligible for federal
  814. loans. In 1992, the federal government paid 7 cents a pound more to
  815. borrow money than it charged bee keepers. Taxpayers paid the
  816. difference. If it were to scrap the program, Congress would save
  817. taxpayers $15 million over the next six years. 
  818.  
  819.  
  820. Action: Rescind all unobligated contract authority and
  821. appropriations for existing highway demonstration projects.35
  822.  
  823.  
  824.      The practice of directing federal highway funds toward
  825. spending on specific demonstration projects--and away from regular
  826. state-level allocations--is increasing. This is not, for several
  827. reasons, a good trend.
  828.  
  829.      In 1991, the General Accounting Office (GAO) examined the
  830. contributions of demonstration projects--which range from paving a
  831. gravel road to building a multi-lane highway--to the nation's
  832. overall highway needs. Looking specifically at the $1.3 billion
  833. authorized to fund 152 projects under the 1987 Surface
  834. Transportation and Uniform Relocation and Assistance Act, GAO found
  835. that "most of the projects...did not respond to states' and
  836. regions' most critical federal-aid needs."  Indeed, in more than
  837. half the cases, the projects weren't even included in regional and
  838. state plan--typically because officials believed the projects would
  839. provide only limited benefits. GAO also discovered that 10
  840. projects--worth $31 million in demonstration funds--were for local
  841. roads not even entitled to receive federal highway funding. In
  842. other words, many highway demonstration projects are little more
  843. than federal pork.
  844.  
  845.      Perhaps even worse, there's no guarantee that all these
  846. highway demonstration projects, once started, will ever be
  847. finished. GAO noted that project completion costs will greatly
  848. exceed authorized federal and state contributions, and that state
  849. officials are uncertain where they will find more funding. Further,
  850. only 36 percent of the project funds GAO reviewed had even been
  851. obligated by the beginning of fiscal year 1991, even though they
  852. were authorized in 1987. Some projects with no activity since 1987
  853. may never use their funds. Finally,  no federal provisions allow
  854. for canceling  or redirecting funds, nor can states  redirect
  855. demonstration funds to other transportation projects.36 
  856.  
  857.      We urge Congress to rescind all unobligated authority and
  858. appropriations for highway demonstration projects. Some of the
  859. savings would go to the taxpayers. We recommend that all highway
  860. projects be forced to compete for any remaining savings through the
  861. normal allocation and planning processes set up in more recent
  862. legislation. 
  863.  
  864.  
  865. Action: Cut Essential Air Service subsidies.37
  866.  
  867.  
  868.      Sometimes, to push through controversial changes, Congress
  869. grants affected groups special privileges. This was the case when
  870. airlines were deregulated in 1978. Because people living in small
  871. towns feared the loss of air service, Congress created the
  872. Essential Air Service program. The program guaranteed continue
  873. services for a decade--with federal subsidies if necessary. The
  874. purpose was to allow these communities to learn to live in a
  875. deregulated environment. But the program didn't end in 1988 as
  876. scheduled. Quite the opposite. Congress extended it for another ten
  877. years and its budget has grown- -from $30.6 million in 1988 to
  878. $38.6 million in 1993. 
  879.  
  880.      The program is unneeded: 25 subsidized communities are less
  881. than 75 miles from hub airports. It is also costly: nine locations,
  882. receiving $3 million in subsidies in 1992, carried five or fewer
  883. passengers a day--one community, only 60 miles from a hub airport,
  884. received subsidies averaging $433 per passenger. 
  885.  
  886.      Opposition to the program is rising. The Transportation
  887. Department's Inspector General has concluded that the program's
  888. costs outweigh its benefits. And after many years of resistance, a
  889. Congressional subcommittee agreed this year that the program lacks
  890. merit-based criteria. It's time to prune these subsidies. We
  891. recommend eliminating subsidies to locations in the 48 contiguous
  892. states within 70 miles of a hub airport; limiting subsidies to no
  893. more than $200 a passenger, and giving the Transportation
  894. Department authority to establish more restrictive criteria over
  895. time. This would save $13 million a year.
  896.  
  897.  
  898. Step 2: Collecting More
  899.  
  900.  
  901.      Given the size of the federal deficit, government must find
  902. better, more efficient, and more effective ways to pay for its
  903. activities. In Chapter 2, we showed how government could become
  904. more businesslike. In this section, we propose three ways to
  905. increase federal revenues: introducing or increasing market-based
  906. user fees, collecting what is due the government in delinquent
  907. loans and in accidental or fraudulent overpayment of benefits, and
  908. refinancing debt at lower interest rates. 
  909.  
  910.      Some people take advantage of government's largesse. They
  911. default on loans, or they double claim for health insurance
  912. benefits. Government has made it far too easy for people to get
  913. away with such actions. As a result, honest people are subsidizing
  914. their less scrupulous neighbors. Their actions raise the costs of
  915. federal programs, divert money from where it was intended, and
  916. discredit our system of governance. Here are the first steps we
  917. will take to end these practices.
  918.  
  919.  
  920. Raising User Fees
  921.  
  922.  
  923.  
  924.      Congress and federal agencies have shied away from charging
  925. for federal services. But government surely produces many goods and
  926. services for which consumers could, and should, pay." User fees can
  927. serve exactly the same function as prices do--providing federal
  928. managers with invaluable information about their customers. If
  929. customers like the services they are paying for--if they find the
  930. experience of visiting a particular national park enjoyable, for
  931. example--revenues will increase. If the agency can keep some of its
  932. additional revenues, it will be able to pay the increased operating
  933. costs associated with its rising number of customers. It will, as
  934. a result, learn to care about satisfying those customers.
  935.  
  936.      Paying for the services you receive also is an issue of
  937. fairness. Why should taxpayers subsidize concessionaires or
  938. visitors to National Parks, or pay the cost of determining whether
  939. a business should dump sludge into the nation's waterways? Many
  940. services government provides because they are in the national
  941. interest or because we do not expect people to pay for them. But
  942. the customers of some government activities could and should pay.
  943. Many agencies, including the Food and Drug Administration, The
  944. Patent and Trademark Office, the National Technical Information
  945. Service, and the Securities and Exchange Commission already charge
  946. their customers fees. In some cases, these fees cover the full cost
  947. of operations. Taxpayers are not called upon to pay for the
  948. services that others receive. But, most agencies aren't allowed to
  949. keep the fees--the revenues are sent to the Treasury. Under these
  950. circumstances, agencies have no incentive to increase fees if
  951. market conditions merit it.
  952.  
  953.      Where fees are allowed, Congress often limits them--removing
  954. any discretion from local managers. The National Park Service, for
  955. example, cannot charge more than $5 per car or $3 a visitor at many
  956. parks. At busy Yellowstone, Grand Teton, and the Grand Canyon, fees
  957. are limited to $10 a vehicle and $5 a visitor. Ending subsidies to
  958. concessionaires and moderately increasing fees would let the
  959. National Park Service invest more in its crumbling infrastructure,
  960. and spend more to protect America's priceless natural heritage. 
  961.  
  962.      Two-thirds of all the National Park Services facilities charge
  963. no admission fee at all. Yet the Park Service suffers from a
  964. multi-billion dollar backlog in infrastructure repair and
  965. rehabilitation projects for the National Park System. One-third of
  966. NPS primary paved roads are in poor or failing condition; a tenth
  967. of employee housing is obsolete or deteriorated; and 4,700 planned
  968. natural and cultural resource projects are on the waiting list for
  969. funding. Meanwhile, demands on the parks are rising sharply as the
  970. number of visitors--both American and foreign--grows each year.38
  971.  
  972.  
  973. Action: Allow all agencies greater freedom in setting fees for
  974. services and in how the revenues from these fees may be used.39
  975.  
  976.  
  977.      Even with a modest increase in fees, a family of four will pay
  978. less to spend a week in Yellowstone National Park than they would
  979. to see a first-run movie. The National Park Service should be
  980. allowed to keep 50 percent of revenues from fees to pay for vital
  981. services and projects.
  982.  
  983.      The natural fear is that federal facilities are monopolies
  984. and, unless their pricing policies were regulated, they would
  985. become price-gauging profiteers. The concern is appropriate, but
  986. the policies it has led to are not. We would not recommend that
  987. national parks or documents repositories, for example, become
  988. federal profit centers--but they could, certainly, cover a larger
  989. part of their costs. They cannot charge exorbitant prices--after
  990. all, parks are in competition with each other, and with many
  991. privately owned recreation areas. The market will control the
  992. revenues they can realistically collect.  
  993.  
  994.      Pricing policy is an important management tool, and we
  995. recommend that Congress place it in the hands of many more federal
  996. managers. The National Performance Review recommends increasing the
  997. use of user fees for many activities. For example: 
  998.  
  999. ╖ The FDA must ensure that 1.5 million food products imported each
  1000. year meet the same safety and labeling standards as domestic
  1001. products. It also certifies the safety of exported foods.
  1002. Taxpayers, not manufacturers, pay for these inspections. User fees
  1003. could save taxpayers as much as $1.4 billion over 5 years.40 The
  1004. agency should also have the power to collect fees for conducting
  1005. inspections and reviews, processing petitions and applications,
  1006. analyzing samples and issuing device reports for food, drugs,
  1007. devices, and radiological products.
  1008.  
  1009. ╖ The Department of Veterans Affairs runs a program to guarantee
  1010. home loans for veterans. It lets them borrow at lower costs and
  1011. make smaller down payments than would be possible without
  1012. assistance, because the guarantee protects lenders in the event of
  1013. foreclosure by reducing their potential loss. The department
  1014. collects fees for this service, yet they are set very low. A modest
  1015. increase in fees costing an extra $6 per month, for example, would
  1016. still provide homebuyers with better-than-market terms. Yet it
  1017. would generate an additional $811.4 million over 6 years.41 
  1018.  
  1019. ╖ Under the Clean Water Act, the Army Corps of Engineers issues
  1020. permits for discharges of dredged or filled materials into rivers,
  1021. lakes and streams. The Corps has processed 15,000 applications at
  1022. a total cost of $86 million. Yet it has charged only token fees for
  1023. its services, collecting only $400,000 annually. This amounts to a
  1024. $12 million annual subsidy for commercial customers, according to
  1025. Defense Department estimates. Higher fees would help not only
  1026. taxpayers but Corps customers, because additional revenues could
  1027. pay for faster processing of applications.42 
  1028.  
  1029. ╖ The Small Business Administration should have the power to
  1030. establish user fees for the services they provide through the
  1031. nationwide Small Business Development Center (SBDC) program. SBDC
  1032. customers like the services they get, so the revenues from fees
  1033. will enable the centers to expand successful programs. 
  1034.  
  1035.  
  1036. Action: Increase revenues by refinancing debt or raising federal
  1037. hydropower rates to cover full operating costs.43
  1038.  
  1039.  
  1040.      The Power Marketing Administrations (PMAs), such as Alaska
  1041. Power, were mandated in 1944 to sell their power at low rates to
  1042. help promote development in sparsely populated areas. Rates are
  1043. still low today; in fact, the PMAs sell power to their public,
  1044. private and cooperative utility customers at below market rates.
  1045. Thus, the low electricity rates enjoyed by customers in some areas
  1046. are subsidized by American taxpayers in others. Taxpayers subsidize
  1047. PMA utility customers through low-interest loans. The interest
  1048. rates most PMAs pay the government are artifically low. As the
  1049. interest on the Treasury's long-term debt climbed in the 1960s,
  1050. 1970s, and 1980s, the differential between those rates and rates on
  1051. PMA loans created federal subsidies for these projects.  
  1052.  
  1053.      The Energy Department will take immediate steps to increase
  1054. revenues from hydropower operations. The department will set a new
  1055. rate policy for specified PMAs to seek recovery of full operating
  1056. costs. As an alternative, the Energy Department may attempt to
  1057. restructure the financing of the Bonneville Power Administration's
  1058. debt, allowing Bonneville to issue bonds at market rates and repay
  1059. its low-interest Treasury loans. The department will attempt to
  1060. achieve such a refinancing with minimal effects on the near-term
  1061. rates paid by its customers by seeking favorable bond interest
  1062. rates and lengthening terms of repayment.
  1063.  
  1064.      
  1065. Collecting Debt
  1066.  
  1067.  
  1068.      At the end of last year the federal government was owed $241
  1069. billion by former students, small businesses, farmers, companies
  1070. developing alternative energy sources-- even foreign companies and
  1071. governments. This makes the federal government the nation's largest
  1072. lender. Of this total, a shocking $47 billion--20 percent of the
  1073. total--was delinquent.44 
  1074.  
  1075.      To some extent, the federal government's unpaid debts reflect
  1076. the fact that some of its loan programs operate more like grant
  1077. programs. They are designed to meet national policy goals such as
  1078. increasing the number of physicians in rural areas and supporting
  1079. democratic governments overseas. But in other cases agencies have
  1080. done a poor job in collecting what they are owed. After all,
  1081. agencies are rarely held accountable for unpaid loans. All too
  1082. frequently, neither are delinquent borrowers. 
  1083.  
  1084.      If agencies were to put a higher priority on pursuing
  1085. delinquent debt and if Congress were to grant them greater
  1086. flexibility in their debt collection operations, the federal
  1087. government could collect more of what it is owed. The Office of
  1088. Management and Budget will work with each agency to develop debt
  1089. collecting strategies that employ the following expanded powers. 
  1090.  
  1091.  
  1092. Action: Give agencies the flexibility to use some of the money they
  1093. collect from delinquent debts to pay for further debt collection
  1094. efforts, and to keep a portion of the increased collections.45
  1095.  
  1096.  
  1097.      Small investments in debt collecting can yield high returns.
  1098. In 1989, the GAO discovered that the Veterans Administration had
  1099. not recovered $223 million in health payments from third parties,
  1100. such as insurers. Congress then changed the rules, allowing the VA
  1101. to keep a portion of recovered third-party payments for
  1102. administrative costs. With this incentive, the VA increased its
  1103. recovery effort. The result: a four-fold increase in collections
  1104. since 1989. 
  1105.  
  1106.      The VA, now called the Department of Veterans Affairs, wants
  1107. to go even further by expanding its cost recovery efforts into its
  1108. loan programs and establishing cost-sharing, performance
  1109. incentives. Local hospitals, for example, might be allowed to keep
  1110. some of the revenues they generate to buy new medical equipment.
  1111. Overall, VA believes it could pull in another $500 million through
  1112. 1999. 
  1113.  
  1114.      Opportunities like this occur throughout the federal
  1115. government. The Education Department, for example, wants to use the
  1116. additional repayments it would collect to pay for further
  1117. collections of Higher Education Act debts. Budget offices tend to
  1118. oppose the idea of sharing new earnings with the agency in
  1119. question, because they want 100 percent of the earnings to meet
  1120. deficit reduction targets. But unless the agencies have incentives
  1121. to generate the earnings, they rarely produce them in the first
  1122. place.   
  1123.  
  1124.      The solution is twofold. First, Congress should allow agencies
  1125. to use some of the money they now collect from delinquent debts to
  1126. pay for further debt collection efforts. Second, it should increase
  1127. the incentives agencies have to pursue debt collections, by letting
  1128. them use a small portion of their increased collections to invest
  1129. in improving their overall operations. 
  1130.  
  1131.  
  1132. Action: Eliminate restrictions that prevent federal agencies from
  1133. using private collection agencies to collect debt.46
  1134.  
  1135.  
  1136.      In addition to sharing in their earnings, agencies would
  1137. benefit from being able to use private debt collectors, as the
  1138. Department of Education has done. While we know how cost-effective
  1139. private collection agencies are, many agencies--including the
  1140. Farmers Home Administration, Social Security, the IRS, and the
  1141. Customs Service--are statutorily prohibited from using private
  1142. agencies for the job, even on a contingency-fee basis. Congress
  1143. should lift those restrictions.
  1144.  
  1145.  
  1146. Action: Authorize the Department of Justice to retain up to one
  1147. percent of amounts collected through civil debt collections to
  1148. cover costs.47 
  1149.  
  1150.  
  1151.      When borrowers default on their federal loans, the first step
  1152. is for the lending agency to try to collect--or, if permissible, to
  1153. use a private debt collection agency. If these measures fail,
  1154. agencies refer claims to the Department of Justice. While the
  1155. Department handles the larger claims itself, it refers those under
  1156. $500,000--which constitute 90 percent of all claims--to local U.S.
  1157. attorneys' offices. In overworked U.S. Attorney's offices, debt
  1158. collection is often a low priority.
  1159.  
  1160.      To encourage the Department of Justice to collect debts,
  1161. Congress should allow the department to retain 1 percent of
  1162. everything it collects through litigating civil debt cases under
  1163. $500,000. These retained funds should be used for paying staff
  1164. working on debt collection, for paying case-related costs, and for
  1165. paying for training and other investments to improve local debt
  1166. collection programs.
  1167.  
  1168.  
  1169. Action: The Royalty Management Program will increase the royalty
  1170. payments it collects by developing new computer programs to analyze
  1171. and cross-verify data.48 
  1172.  
  1173.  
  1174.      The federal government collects royalty payments from mining
  1175. companies recovering minerals from federal land. The Interior
  1176. Department's Minerals Management Service (MMS), the agency charged
  1177. with the job, collects $4.7 billion annually. But its auditing
  1178. system is limited and focuses heavily on the companies paying the
  1179. largest royalties--so smaller companies don't always pay their
  1180. share. The Department of the Interior will increase its
  1181. collections--by as much as $28 million over five years--by
  1182. developing better accounting and auditing systems. To make sure MMS
  1183. can collect its dues, the Interior Department will ask Congress for
  1184. permission to assess penalties on substantial underpayments and to
  1185. impose fees on a broader range of administrative costs. 
  1186.  
  1187.  
  1188. Action: HUD should offer incentive contracts to private companies
  1189. to help federally subsidized home owners refinance their mortgages
  1190. at lower rates.49 
  1191.  
  1192.  
  1193.      HUD has succeeded in extending the dream of home ownership to
  1194. many people. But the program does not take advantage of lower
  1195. interest rates because the assisted owners do not have enough
  1196. incentive to  go through the work and bother of refinancing.  
  1197.  
  1198.      We recommend that HUD offer incentive contracts to private
  1199. companies to let them share a percentage of the savings to the
  1200. government of refinancing the mortgages. They could work with the
  1201. home owners to arrange refinancing, doing the necessary leg work
  1202. and make cost effective payments to home owners to induce them to
  1203. refinance. Projected savings from this program could exceed $210
  1204. million  over five years. Yet program beneficiaries would continue
  1205. to receive exactly the  same benefits.  
  1206.  
  1207.  
  1208. Eliminating Fraud
  1209.  
  1210.  
  1211.      While many think government steals from people, the reverse is
  1212. also true: People steal from government. And, unlike private
  1213. companies, some government agencies aren't very good at finding and
  1214. prosecuting thieves. Moreover, the bureaucracy does too little to
  1215. deter dishonest people. 
  1216.  
  1217.  
  1218. Action: Make it a felony to knowingly lie on an application for
  1219. benefits under the federal Employees' Compensation Act and amend
  1220. Federal law so individuals convicted of fraud are ineligible for
  1221. continued benefits.50
  1222.  
  1223.  
  1224.      The federal government manages many programs that provide
  1225. benefits to people injured or taken sick. Not all the recipients
  1226. are legitimate. When agencies discover fraud, however, they are
  1227. often hamstrung in their ability to terminate benefits--so they
  1228. keep paying fraudulent claims. For example, under the Federal
  1229. Employees' Compensation Act (FECA), the Office of Workers'
  1230. Compensation Programs cannot terminate benefits even after finding
  1231. that someone made false statements about a disability or an
  1232. illness. 
  1233.  
  1234.      In one case, a former federal employee collected almost
  1235. $200,000 in benefits under the FECA disability program while
  1236. working. When a witness told the government about the fraud, the
  1237. employee hired someone to kill him. The employee was convicted of
  1238. falsifying his application for FECA benefits, but the government
  1239. could not cut off his compensation on the basis of his original
  1240. false statements alone.51 
  1241.  
  1242.  
  1243. Action: Improve processes for removing people who are no longer
  1244. disabled from disability insurance rolls.52
  1245.  
  1246.  
  1247.      The Social Security Administration serves more than 10 million
  1248. people through two disability programs, Disability Insurance and
  1249. Supplemental Security Income. But the General Accounting Office has
  1250. estimated that 30,000 of these recipients are no longer eligible.
  1251. Overpayments from the trust funds to ineligible people are
  1252. projected to reach $1.4 billion by 1997.53 The Social Security
  1253. Administration faces a dual problem: overpayment to unlawful
  1254. claimants and lengthy delays in providing benefits to legitimate
  1255. claimants. Using present management practices, the agency lacks the
  1256. staff to review its rapidly escalating caseload. The backlog of
  1257. 700,000 pending  claims is taking priority over reviewing
  1258. continuing cases.
  1259.  
  1260.      The agency is working to create a single disability claims
  1261. processing system, but it needs greater budget flexibility to
  1262. invest in hardware and software and to redeploy staff to meet
  1263. growing demands.54 
  1264.  
  1265.  
  1266. Action:Create a clearinghouse for the reporting and disclosure of
  1267. death data.55 
  1268.  
  1269.  
  1270. Obviously, no federal agency should continue paying benefits after
  1271. recipients have died. But stopping payments is not easy because
  1272. sharing death information among different levels of government is
  1273. restricted and not always reliable. The Social Security
  1274. Administration regularly obtains death information from states
  1275. under agreements with each of them (except Virginia). But most
  1276. agreements restrict SSA's disclosure of death data, so the
  1277. information the SSA collects cannot always be shared with those
  1278. running other federally- and state-administered benefits programs.
  1279. The result is millions of dollars in overpayments. For Americans
  1280. living overseas, the problem is even worse. SSA gives benefit
  1281. checks to overseas embassies to deliver. The State Department
  1282. claims that SSA must check that the recipients are still alive; SSA
  1283. says that it's the State Department's job. 
  1284.  
  1285.      We need not serve customers who are no longer alive. Congress
  1286. should amend the Social Security Act to allow SSA to share death
  1287. information with other programs.56  
  1288.  
  1289.      
  1290.  
  1291. Step 3: Investing in Greater Productivity
  1292.  
  1293.  
  1294.      One of the greatest obstacles to innovation in government is
  1295. the absence of investment capital. The appropriations for most
  1296. federal agencies last only one year: anything left over at the end
  1297. of the year disappears. So it's difficult for organizations to
  1298. scrape together enough money to make even small investments in
  1299. training, technology, new work processes, or program innovations.
  1300. We have recommended that agencies be allowed to keep half of any
  1301. savings they can generate. In addition, we propose a source of
  1302. innovation funds from which they can borrow. When managers and
  1303. their employees are allowed to borrow for long-term investments,
  1304. they have a real incentive to implement creative new ideas. 
  1305.  
  1306.      The IRS and Interior Department already have innovation
  1307. funds.57 Treasury and Justice operate working capital funds that
  1308. finance specific innovations, such as modernizing information
  1309. technology and computer systems. And the Commerce Department has a
  1310. Pioneer Fund that gives employees cash grants (rather than loans)
  1311. of up to $50,000 to finance quality and productivity improvements.
  1312. The money can be used for supplies, equipment, or expert services.
  1313. Some funds have financed projects related to advanced technology,
  1314. such as the development of public information on CD-ROMs.  
  1315.  
  1316.      State and local governments use this approach quite often.
  1317. Many cities have long had some form of innovation fund. In Florida,
  1318. Governor Lawton Chiles cut departmental budgets by five percent
  1319. across the board, then gave half back to agencies that developed
  1320. plans to invest in higher productivity and effectiveness.  
  1321.  
  1322. *******************************
  1323.  
  1324. The Productivity Bank: Paying Big Interest in Philadelphia 
  1325.  
  1326. Mayor Ed Rendell says it's not hard to change incentives so that
  1327. public employees save money.
  1328.  
  1329.      "We tell a department, 'You go out there and do good work,' "
  1330. Rendell told the National Performance Review's Reinventing
  1331. Government Summit in his city. "'You produce more revenue. You cut
  1332. waste. And we'll let you keep some of the savings of the increased
  1333. revenue.'"
  1334.  
  1335.      Traditionally, the mayor said, "every nickel that they would
  1336. have saved would have gone right back to the general fund-- They
  1337. would have gotten a pat on the back, but nothing else." Now, city
  1338. employees save because their departments can keep some of the
  1339. savings for projects to help them perform better.
  1340.  
  1341.      When the Department of License and Inspection beefed up
  1342. collection and enforcement efforts and generated $2.8 million more
  1343. than expected in 1992, Rendell said, the city let the department
  1344. keep $1 million of the savings to hire more inspectors and, in
  1345. turn, exceed the $2.8 million in 1993.
  1346.  
  1347.      The city also opened a Productivity Bank, from which
  1348. departments can borrow for investment-type projects--that is,
  1349. capital equipment--to produce either savings or enough revenues to
  1350. repay the loan in five years. To ensure that departments don't
  1351. apply frivolously, the city subtracts loan payments from annual
  1352. departmental budgets. Successes already abound. The Public Property
  1353. Department repaid a $350,000 loan to buy energy efficient lamps in
  1354. one year--after saving $700,000 in energy costs. 
  1355.  
  1356.  
  1357. ********************************
  1358.      
  1359.      At the federal level, one important use for such funds would
  1360. be technology investments. These are often considered too expensive
  1361. for agencies' operating budgets, even though they save money in the
  1362. future. The Agency for International Development, for instance,
  1363. needs a centralized information management system to coordinate its
  1364. central office with its international field offices. Because its
  1365. information systems lack essential data and are not coordinated,
  1366. they provide inconsistent, inaccurate, and incomplete reporting
  1367. that managers frequently do not trust. Agencies such as AID should
  1368. have authority to create innovation funds for capital investment
  1369. loans to reduce future operating costs.   
  1370.  
  1371.  
  1372. Action: Allow all agencies and departments to create innovation
  1373. funds.58 
  1374.  
  1375.  
  1376.      Congress should authorize a two tier system of innovation
  1377. funds: small loan funds within agencies; larger funds at the
  1378. departmental level. These would be capitalized through retained
  1379. savings from operational appropriations. For the new system to work
  1380. well, Congress should allow all new and existing innovation funds
  1381. to invest in joint projects with other agency funds, with state or
  1382. local governments, or with industry.  
  1383.  
  1384.      If managed according to market principles, innovation funds
  1385. would produce measurable improvements in agency efficiency and
  1386. significant taxpayers savings. Strict repayment schedules, with
  1387. interest, would discourage careless borrowing. 
  1388.  
  1389.  
  1390. Action: The government should ensure that there is no budget bias
  1391. against long-term investments.59
  1392.  
  1393.  
  1394.      Part of straightening out the govern--ment's books will
  1395. involve adopting some financial distinctions that business uses.
  1396. Federal bookkeeping rules discourage government investments in
  1397. productive fixed assets, like computer systems. Right now, we count
  1398. a $5 million investment to purchase a Local Area Network computer
  1399. system in exactly the same way as we count $5 million spent on
  1400. staff salaries. American businesses do it differently. Business
  1401. depreciates fixed assets over time: If the $5 million computer
  1402. system has a useful life of  five years, then its $5 million
  1403. acquisition costs will be spread out over five years. Poor choices
  1404. of capital investment and the acquisition methods are currently
  1405. costing the taxpayer millions of dollars each year.  
  1406.  
  1407.      Listen to Eleanor Travers, the director of Pathology and
  1408. Laboratory Medicine for the Veterans--Hospital Administration. She
  1409. told the National Performance Review meeting at the Department of
  1410. Veterans Affairs in August 1993: 
  1411.  
  1412.           "Procurement of equipment is held up because capital
  1413.      dollars to purchase equipment are frozen. And you asked what
  1414.      dumb rules there were we could change. Allow our hospital
  1415.      directors and our top managers to use operating dollars when
  1416.      they find it's necessary to do leasing rather than purchasing
  1417.      . . . Please help us loosen up the capital fund so that we
  1418.      don't have to go to Congress and wait two and a half years for
  1419.      this line item to change."
  1420.  
  1421.      The budget should recognize the  special nature and long-term
  1422. benefits of investments in fixed assets through a separate capital
  1423. budget, operating budget, and cash budget. The separate capital
  1424. budget will explicitly show expenditures on fixed assets, and will
  1425. help to steer our scarce resources toward the most economical means
  1426. of acquisition of the most needed assets. The cash budget reflects
  1427. the effect of both the capital and the operating budget on the
  1428. economy. Therefore, the discipline of the cash outlay caps in the
  1429. Budget Enforcement Act must be maintained.
  1430.  
  1431.  
  1432.      Step 4: --Reengineering Programs  to Cut Costs
  1433.  
  1434.      
  1435.      In the past turbulent decade, many companies have been forced
  1436. to recognize that they weren't organized in the right way to do
  1437. what they were doing. Their organization structure reflected
  1438. history, not current needs. Reform wasn't easy--too many people had
  1439. vested interests in preserving their particular part of the
  1440. organization. As a result, most attempts at reorganization were
  1441. reduced to shifting things among different boxes on organizational
  1442. charts. Businesses found that the only way to break the mold was to
  1443. reengineer--to forget how they were organized, decide what they
  1444. needed to do, and design the best structure to do it. An obvious
  1445. insight? Perhaps. But the best ideas are always the ones that seem
  1446. obvious--after their discovery.
  1447.  
  1448. **********************************
  1449.      We are determined to move from an industrial age government to
  1450. information age government, from a government pre-occupied with
  1451. sustaining itself to a government clearly focused on serving the
  1452. people.
  1453.  
  1454.      
  1455.  
  1456.      Vice President Al Gore
  1457.  
  1458.      May 24, 1993
  1459.  
  1460. ***********************************
  1461.  
  1462.      We will reengineer the work of government agencies in two
  1463. ways. First, we will expand the use of new technologies. With
  1464. computers and telecommunications, we need not do things as we have
  1465. in the past. We can design a customer-driven electronic government
  1466. that operates in ways that, 10 years ago, the most visionary
  1467. planner could not have imagined.
  1468.  
  1469.      Second, we will speed up the adoption of new ways to improve
  1470. federal operations. Most of this work will be done by the federal
  1471. agencies themselves. An outside performance review could never
  1472. learn enough about internal agency work processes to redesign them
  1473. intelligently. But we can begin to redesign several broad
  1474. government-wide processes: The way we design programs, develop
  1475. regulations, and resolve disputes. 
  1476.  
  1477.  
  1478. Electronic Government
  1479.  
  1480.  
  1481.      The history of the closing decade of this century is being
  1482. written on computer. You wouldn't know it if you worked for many
  1483. federal agencies, however. While private businesses have spent the
  1484. past two decades either getting rich by developing new computer
  1485. technologies or frantically trying to keep up with them, government
  1486. is still doing things our parents--perhaps even our
  1487. grandparents--would recognize. 
  1488.  
  1489.      Offshoots of the unexpected and fertile marriage between
  1490. computers and telephones have changed just about everything we
  1491. do--how we work, where we work, the design of the workplace, and
  1492. the skills we need to continue working.  
  1493.  
  1494.      Organizations don't need as many people collecting information
  1495. because computers can do much of it automatically. They don't need
  1496. as many people processing that information because clever software
  1497. programs can give managers what they need at the press of a button.
  1498.  
  1499.      Factories don't need to stockpile large inventories because
  1500. smart machines on the assembly lines order components from equally
  1501. smart machines working for suppliers. Yet government agencies stand
  1502. guard over warehouses of unused office furniture. Retailers ship
  1503. the right size of clothing to customers as soon as they receive a
  1504. telephone order and a credit card number. Yet we can't pay our
  1505. taxes that way.  
  1506.  
  1507.      Computer companies give technical advice for our computers and
  1508. software over the telephone 24 hours a day by fax, modem, or voice.
  1509. Yet, the Social Security Administration can't do the same. 
  1510.  
  1511.      Failure to adapt to the information age threatens many aspects
  1512. of government. Take the State Department, a globe-spanning
  1513. organization dependent on fast and accurate communications. Its
  1514. equipment is so old-fashioned that the Office of Management and
  1515. Budget says "worldwide systems could suffer from significant
  1516. downtime and even failure."60 According to OMB, its systems are so
  1517. obsolete and incompatible that employees often have to re-enter
  1518. data several times. These problems jeopardize our ability to meet
  1519. our foreign policy objectives.
  1520.  
  1521.      Or think about the way our government sends out checks. For 15
  1522. years, electronic funds transfers have been widely used. They cost
  1523. only 6 cents per transfer, compared with 36 cents per check. Yet
  1524. each year, Treasury's Financial Management Service still disburses
  1525. some 100 million more checks than electronic funds transfers. 
  1526.  
  1527.      We still pay about one federal employee in six by check and
  1528. reimburse about half of travel expenses by check. Only one-half of
  1529. Social Security payments--which account for 60 percent of all
  1530. federal payments--are made electronically, making SSA the world's
  1531. largest issuer of checks. Only 48 percent of the Veterans Affairs
  1532. Department's payments are made electronically. Fewer than one in
  1533. five Supplemental Security Income payments and one in ten tax
  1534. refunds are transferred electronically.61 We have only begun to
  1535. think about combining electronic funds transfers for welfare, food
  1536. stamps, subsidies for training programs, and many other government
  1537. activities.
  1538.  
  1539.      Private financial transactions have become a lot easier in the
  1540. past decade: bank cash machines are open 24 hours a day, credit
  1541. cards let us avoid carrying cash, and we can buy goods over the
  1542. telephone. This saves many of us a lot of time and money. It could
  1543. save the Government a lot of time and money, too. Consider the
  1544. paper chase involved in running the welfare system. The Food Stamp
  1545. Program, alone, involves billions of bits of paper that absorb
  1546. thousands of administrative staff years. More than 3 billion food
  1547. stamps will be printed this year and distributed to more than 10
  1548. million households. Each month, 210,000 authorized food retailers
  1549. receive these coupons in exchange for food. These retailers carry
  1550. stacks of coupons to 10,000 participating financial institutions,
  1551. which then exchange them with Federal Reserve Banks for currency.
  1552. The Federal Reserve Banks count the coupons--although they already
  1553. have been counted more than a dozen times--and destroy them. The
  1554. administrative cost of this system--shared equally by federal and
  1555. state governments--is almost $400 million a year.  
  1556.  
  1557.      We will support Agriculture's commitment to the goal of
  1558. issuing food stamps electronically by 1996. Electronic benefits
  1559. transfer could eliminate the paper chase, improve services to
  1560. customers, and reduce fraud. At the same time, it could be used to
  1561. authorize Medicaid payments, distribute welfare payments, infant
  1562. nutrition support, state general assistance, and housing
  1563. assistance. It could eliminate billions of checks, coupons, and all
  1564. the other paperwork, record keeping and eligibility forms that
  1565. clutter the welfare system.
  1566.  
  1567.      Why has business moved faster than government into the
  1568. electronic marketplace? In the first place, government is a
  1569. monopoly. Public organizations don't go out of business if they
  1570. don't have the latest and smartest machines or the best approach to
  1571. managing resources. In the second, employees who do want to
  1572. modernize management have their hands tied with red tape--detailed
  1573. budgets and cumbersome procurement procedures-- that deter
  1574. investment. Finally, there is a natural inclination, familiar to
  1575. private and public managers alike, to do things as they've always
  1576. been done.
  1577.  
  1578.      What can we do to help our federal bureaucracy catch up?
  1579.  
  1580.      
  1581.  
  1582. Action: Support the rapid development of a nationwide system to
  1583. deliver government benefits electronically.62
  1584.  
  1585.  
  1586.      OMB has already begun the process. The electronic benefits
  1587. transfer steering committee, which OMB oversees, will develop an
  1588. implementation plan for electronic benefits transfer by March 1994.
  1589.  
  1590.      The system is workable with today's technology. For cash
  1591. programs such as federal retirement, social security, unemployment
  1592. insurance, or AFDC, benefits would be electronically deposited
  1593. directly into recipient bank accounts electronically. If people
  1594. didn't have bank accounts, these could be created once the
  1595. individual enrolled in a program. For "non-cash" programs such as
  1596. food stamps, participants would have accounts through which they
  1597. could make purchases at approved food stores--analogous to credit
  1598. cards with credit limits. Stores would debit accounts as eligible
  1599. items were purchased. The entire system could operate on or be
  1600. compatible with the existing commercial infrastructure through
  1601. which private funds are transferred electronically. 
  1602.  
  1603.      Agencies have begun experiments with electronic benefits
  1604. transfers. Welfare checks, food stamps, and state-collected child
  1605. support, for example, are distributed electronically in Maryland.
  1606. There are test sites in Iowa, Minnesota, New Mexico, Ohio,
  1607. Pennsylvania, Texas, and Wyoming. We know that a joint
  1608. federal-state effort to transfer welfare benefits electronically
  1609. works--and works well. The system is strongly supported by
  1610. recipients, the state welfare agencies, food retailers, banks, and
  1611. participating commercial networks. We also know that direct federal
  1612. delivery of funds by electronics is cost-effective. We can't yet
  1613. project with certainty what the savings might be, but preliminary
  1614. estimates suggest $1 billion over five years once electronic
  1615. benefits transfer of food stamps is fully implemented. 
  1616.  
  1617.      In the future, the concept of electronic government can go
  1618. beyond transferring money and other benefits by issuing plastic,
  1619. "smart" benefit cards. With a computer chip in the card,
  1620. participants could receive public assistance benefits, enroll in
  1621. training programs, receive veterans services, or pay for day care.
  1622. The card would contain information about participants' financial
  1623. positions and would separately track their benefit accounts--thus
  1624. minimizing fraud. Electronic government will be fairer, more
  1625. secure, more responsive to the customer, and more efficient than
  1626. our present paper based systems.  
  1627.  
  1628.      Barriers still stand in the way. Agencies will have to work
  1629. together to develop a comprehensive nationwide strategy for
  1630. implementation; it will do no good for each agency to develop its
  1631. own process. We will need to strengthen the partnership between
  1632. state and federal governments in developing and operating the
  1633. system. We will have to eliminate some regulations that would
  1634. prevent this radical change in how government operates. And the
  1635. National Institute of Standards and Technology will have to issue
  1636. final standards and protocols for electronic signatures to
  1637. facilitate electronic funds transfers and the electronic approval
  1638. of budget and financial documents. 
  1639.  
  1640.  
  1641. Action: Federal agencies will expand their use of electronic
  1642. government.63 
  1643.  
  1644.  
  1645.      Opportunities abound for cutting operating costs by using
  1646. telecommunications technologies. The National Performance Review
  1647. has identified several projects that would improve government's
  1648. productivity and reduce the burden of reporting on individuals and
  1649. businesses.
  1650.  
  1651.      The IRS is introducing an efficient computer system,
  1652. automating tax returns, and creating a wholly new work environment
  1653. for its 115,000 full-time personnel. The agency currently operates
  1654. a computer system put together in the 1960s--not the tool our
  1655. principal revenue collector should be using. To make the new system
  1656. work, the agency will need to figure out how to train its staff to
  1657. operate in a reengineered agency. We will support the agency's
  1658. investments in new hardware and training, as discussed in 
  1659. Chapter 3.
  1660.  
  1661.      The IRS will also manage the creation of an integrated
  1662. electronic system for financial filing, reporting, and tax payment
  1663. by 1996. The system will serve federal, state, and local taxpayers.
  1664. It will allow the electronic filing of tax returns by individuals
  1665. and companies, the electronic reporting of wages and withholding
  1666. information, and other data required by all levels of government.
  1667. In addition, the inter-agency Wage Reporting Simplification Project
  1668. (WRSP) will be in place quickly--allowing businesses to file
  1669. information once to serve many different purposes. The savings from
  1670. fully implementing this program over the life of the system have
  1671. been projected at $1.7 billion for government agencies and $13.5
  1672. billion for private employers. Individuals will be able to file
  1673. federal and state income taxes simultaneously through an Electronic
  1674. Data Interchange, with their privacy protected and fraud prevented
  1675. through digital signature standards. Electronic filing alone will
  1676. save the IRS and state agencies from having to mail out the
  1677. equivalent of 75 boxcars of forms.
  1678.  
  1679.      Working together, the Labor Department and IRS will develop an
  1680. automated system all employers can use to file electronically the
  1681. pension plan forms employers required by the Employee Retirement
  1682. Income Security Act.64 At present, it costs the Internal Revenue
  1683. Service more than $10 million a year to enter all these forms into
  1684. its data base. 
  1685.  
  1686.      The Labor Department will develop computer programs to
  1687. determine quickly the appropriate wages on federal service
  1688. contracts.65 Currently, all federal agencies contracting for
  1689. services--from cleaning services to building management--must apply
  1690. to the department for a determination of appropriate wages. The
  1691. process is supposed to ensure that federal contracts don't
  1692. undermine local prevailing wages. The process takes an average of
  1693. 57 days and, with a growing number of service contracts, more and
  1694. more are subject to delays.
  1695.  
  1696.      We will continue investing in the Social Security
  1697. Administration's massive project to create a single nationwide
  1698. disability processing system.66 This will require considerable
  1699. investments in new telecommunications and computer systems as well
  1700. as in staff retraining. It will also mean that the SSA will have to
  1701. work cooperatively with state-run disability determination offices,
  1702. set performance standards, and take over those that don't meet
  1703. standards. Many of the system's worst processing bottlenecks are in
  1704. the state offices that approve individual claims.
  1705.  
  1706. *******************************
  1707.  
  1708. Money for Numbers
  1709.  
  1710.      The National Technical Information Service runs a large and
  1711. complex information collection and marketing operation. It is the
  1712. nation's largest clearinghouse for scientific and technical
  1713. information. Yet it covers the costs of its operations without
  1714. receiving a penny in federal appropriations. Its customers pay --
  1715. and their numbers are growing every year.
  1716.  
  1717.      NTIS's archives contain about 2 million documents (from
  1718. research reports to patents), more than 2,000 data files on tape,
  1719. diskette, or CD-ROM, and 3,000 software programs. This resource is
  1720. growing at the rate of about 70,000 items each year. NTIS's press
  1721. releases, on-line services, and CD-ROMs serve 70,000 customers,
  1722. three-quarters of whom are from business and industry.
  1723.  
  1724.      In 1991, NTIS collected $30.7 million in revenues -- 77
  1725. percent from its clearinghouse activities, the rest from other
  1726. government agencies that reimburse NTIS for patent licensing
  1727. services, and from billing other agencies for producing and
  1728. distributing documents. NTIS is required by law to be
  1729. self-sufficient.
  1730.  
  1731.      Some of these investments will require Congressional
  1732. appropriations. But some can be financed through the innovation
  1733. funds, described above, and some will become possible to pay for as
  1734. soon as rigid budget regulations are relaxed. 
  1735.  
  1736.  
  1737.  
  1738. Action: Federal agencies will develop and market data bases to
  1739. business.67  
  1740.  
  1741.  
  1742.      Federal agencies must treat the data they compile and process
  1743. as potentially valuable resources. Congress alerted the bureaucracy
  1744. to the value of information in 1991 by passing the American
  1745. Technology Preeminence Act. The act required federal agencies to
  1746. transfer to the National Technical Information Service copies of
  1747. federally funded research. At NTIS, the information is organized
  1748. and made available to research scientists in academia and in
  1749. industry. NTIS has developed an aggressive marketing strategy and
  1750. pricing policy that have greatly increased its revenues. 
  1751.  
  1752.      The Census Bureau has pioneered the use of computer technology
  1753. such as CD-ROM technology to make federal data available. By 1992,
  1754. the Bureau sold census data to 380,000 customers on tape or disc
  1755. directly, and served another 1.1 million customers indirectly.
  1756.  
  1757.      Unfortunately, some federal agencies lag behind private data
  1758. retailers in the services they offer their customers. People buying
  1759. Census data must order it through paper order forms or by telephone
  1760. during business hours--only 9 hours a day, 5 days a week. If
  1761. private software companies offer 24-hour a day technical support,
  1762. so should the Census Bureau. 
  1763.  
  1764.      Other agencies will begin to exploit the potential of the
  1765. information they collect. The Commerce Department, for example,
  1766. will develop a manufacturing technology data bank that brings
  1767. together information residing in the National Institute of
  1768. Standards and Technology, the Defense Department, federal research
  1769. laboratories, and other organizations. Commerce will also use its
  1770. climate data as the basis for developing a National Environmental
  1771. Data Index. Good data will be vital in solving the problems
  1772. associated with global climate changes. The U.S. must be a leader
  1773. in developing these information resources.
  1774.  
  1775.  
  1776. Action: In partnership with state and local governments and private
  1777. companies, we will create a National Spatial Data Infrastructure.68
  1778.  
  1779.  
  1780.      Dozens of agencies collect spatial data--for example,
  1781. geophysical, environmental, land use, and transportation data. They
  1782. spend $1 to 3 billion a year on these efforts. The administration
  1783. will develop a National Spatial Data Infrastructure, (NSDI) to
  1784. integrate all of these data sources into a single digital resource
  1785. accessible to anyone with a personal computer. This resource will
  1786. help land developers and conservationists, transportation planners
  1787. and those concerned with mineral resources, and farmers and city
  1788. water departments.
  1789.  
  1790.      Because of the value of the data, it will be possible to
  1791. attract private sector funding for its collection, processing, and
  1792. distribution. The Federal Geographic Data Committee, which operates
  1793. under the auspices of OMB, plans to raise enough non-federal
  1794. funding to pay for at least 50 percent of the project's cost. It
  1795. will set the standards for data collection and processing by all
  1796. agencies to ensure that NSDI can be developed as economically as
  1797. possible. 
  1798.  
  1799.  
  1800. Action: The Internal Revenue Service will develop a system that
  1801. lets people pay taxes by credit card.69
  1802.  
  1803.  
  1804.      The Customs Service lets people pay duties on imported goods
  1805. by credit card. Americans should have the same convenient way to
  1806. pay taxes. It will save time and cut the IRS's collection costs.70
  1807. There is one hitch: Those who pay by credit card could avoid paying
  1808. back taxes simply by filing for personal bankruptcy. This escape
  1809. mechanism can't be employed today because back taxes are, under
  1810. bankruptcy law, a "non-dischargeable" debt--that is, they are a
  1811. debt that remains even after someone becomes insolvent. Therefore,
  1812. the use of credit cards for tax payments should be delayed until
  1813. Congress has amended the bankruptcy statute to prevent taxes paid
  1814. by credit card from becoming a dischargeable debt. Our goal is to
  1815. increase customer convenience, not to open up another loophole
  1816. through which people can dodge paying delinquent taxes. 
  1817.  
  1818.  
  1819. Reengineering to Use  Cost-Cutting Tools
  1820.  
  1821.  
  1822.      Our reinvented government will be able to cut further costs by
  1823. using new ways to carry out traditional duties. To begin with we
  1824. will have to get a lot smarter about how we design government
  1825. programs. The President's Management Council will play a lead role
  1826. in helping government learn from its past failures and successes to
  1827. design better programs. In addition new approaches to
  1828. regulation--such as negotiated rule making-- can reduce conflict
  1829. and produce better results. Finally, alternative techniques for
  1830. resolving disputes can avoid many of the costs of traditional
  1831. litigation. 
  1832.  
  1833.  
  1834. Action: The President's Management Council will help agencies
  1835. design and redesign better programs.70
  1836.  
  1837.  
  1838.      As taxpayers and customers we have been, time and time again,
  1839. victims of the thoughtless expansion of government. When new
  1840. programs were introduced or old ones retargeted, little thought was
  1841. given to what economists blandly label "second order effects"--the
  1842. unintended and unwanted consequences of actions. These unintended
  1843. consequences are the collateral damage responsible for so much of
  1844. the waste documented in this report. When we placed limits on crop
  1845. deficiency payments, we didn't realize how easy it would be to
  1846. establish eligible shell-corporations. When we added new
  1847. procurement standards, we didn't anticipate the difficulties caused
  1848. by centralized decision making. When we tried to target training
  1849. programs on dislocated workers, we didn't anticipate the
  1850. bureaucratic hassles involved in establishing eligibility. 
  1851.  
  1852.      But the fact that we did not anticipate consequences does not
  1853. mean that we could not have done so. Many different programs have
  1854. been tried--by federal agencies, by state and local agencies, and
  1855. by governments overseas. We have built up what lawyers would call
  1856. "case law": lots of useful precedents about what works and what
  1857. doesn't. The trouble is that, unlike case law, these precedents
  1858. aren't easy to find. Congressional staff or agency employees
  1859. designing new programs have no systematic way to find out what has
  1860. been tried before and how well it has worked. The result? Endless
  1861. reinvention of third rate or failed programs. 
  1862.  
  1863.      In 1981, for example, the chairman of the House Banking
  1864. Committee asked the Congressional Budget Office if it knew of any
  1865. studies evaluating government loans as an effective policy tool.
  1866. CBO did not. Yet the federal government had lent hundreds of
  1867. billions of dollars--and it continues to do so today. The price we
  1868. pay for this ignorance is a mountain of delinquent debt and a raft
  1869. of discredited government initiatives. Too many policies and
  1870. programs are built on equally feeble foundations.  
  1871.  
  1872.      In 1988, Congress recognized this dilemma and provided for the
  1873. establishment of a National Commission on Executive Organization,
  1874. patterned after the first Hoover Commission. Its charter would have
  1875. included a requirement to "establish criteria for use by the
  1876. President and Congress in evaluating proposals for government
  1877. corporations and government-sponsored enterprises and subsequently
  1878. overseeing their performance."71 The new commission could have been
  1879. activated by directive. It was not. 
  1880.  
  1881.      To begin our attack on ignorance, the President should direct
  1882. the President's Management Council to make program design a formal
  1883. discipline throughout the federal government. The PMC will
  1884. commission the preparation and publication of a program design
  1885. handbook and establish pilot efforts within agencies to strengthen
  1886. their ability to design programs. These pilot programs will help
  1887. senior management design new programs, evaluate current programs,
  1888. and create models for many different types of programs (research
  1889. contracts, loan programs, tax preferences, and insurance programs
  1890. to name just a few.) 
  1891.  
  1892.      Since many programs originate in Congress, the Legislative
  1893. branch should also work to improve staff capacity. We urge the
  1894. Offices of the Legislative Counsel, the Congressional Research
  1895. Service, and the General Accounting Office to fill this role. As
  1896. both the legislative and executive branches elevate the discipline
  1897. of program design, we will get better programs and less contentious
  1898. relations between the two branches of government. 
  1899.  
  1900.      But we need more than good programs. We need better rules and
  1901. more efficient rulemaking. Federal agencies administer tens of
  1902. thousands of laws, rules, and regulations--and the number is
  1903. growing quickly. For better or worse, government's rulemaking, even
  1904. more than its appropriations, shapes our lives.  
  1905.  
  1906.      Costs, for the most part, are offset by benefits. Our system
  1907. of laws and rules is the foundation for our economic success. It
  1908. defines and protects personal and property rights and provides the
  1909. framework for the orderly conduct of social and business affairs. 
  1910.  
  1911.      But some aspects of rulemaking don't work well. As rules
  1912. extend into increasingly complex areas of our environment,
  1913. workplace safety, health, and social rights, their
  1914. consequences--both deliberate and unintended--also grow. As this
  1915. happens, we introduce more and more safeguards into the rulemaking
  1916. process. The result is not always what we want. Hearings, reviews,
  1917. revisions, more reviews, more hearings, and even more reviews are
  1918. cumbersome, costly, and time consuming. For example, because the
  1919. Department of Health and Human Services has been slow to issue
  1920. regulations on such vital areas as the allocation of funds for the
  1921. elderly and for children, states have had to introduce their own
  1922. regulations without the benefit of federal guidance. Some of these
  1923. state regulations have later been overturned after federal
  1924. regulations were eventually issued, leaving states financially
  1925. liable.
  1926.  
  1927.      New rules and regulations can also generate costly
  1928. litigation--a bonanza for lawyers. Agencies writing the rules to
  1929. implement environmental laws, according to one expert, often find
  1930. "too frequently that their proceedings become a battleground for
  1931. interest groups and other affected parties--in effect little more
  1932. than the first round of the expected litigation."72 
  1933.  
  1934.      There are better ways to make rules. A small group of federal
  1935. agencies has pioneered a process called negotiated rulemaking. In
  1936. 1990, Congress recognized and encouraged the process with passage
  1937. of the Negotiated Rulemaking Act. We believe negotiated
  1938. rulemaking--colloquially referred to as "reg neg"--is a process
  1939. every rulemaking agency should use more frequently.73
  1940.  
  1941.  
  1942. Action: Agencies will make greater use of negotiated rule making.74
  1943.  
  1944.  
  1945. The "reg neg" process brings together representatives of the
  1946. agencies and affected groups before draft regulations are issued
  1947. and before all sides have formally declared war. The group meets
  1948. with a mediator or "facilitator." The negotiators reach consensus
  1949. on the regulation by evaluating their own priorities and making
  1950. trade-offs. The negotiating process allows informal give and take
  1951. that can never happen in court or in a public hearing. If agreement
  1952. is reached, the agency can publish the proposed rule, accompanied
  1953. by a discussion of the issues raised during negotiations. Even if
  1954. both sides are too far apart to reach consensus, agency staff learn
  1955. a lot during the process that helps them improve the regulations.
  1956. When the parties do reach consensus, regulations are issued faster
  1957. and costly litigation is avoided. 
  1958.  
  1959.      When EPA applied reg neg techniques to the issue of emission
  1960. standards for wood burning stoves, it was able to put standards
  1961. into effect two years faster, and with much better factual input,
  1962. than it could have without negotiations. Manufacturers of stoves,
  1963. in turn, were able to begin retooling to meet standards without
  1964. another two years of uncertainty.
  1965.  
  1966.  
  1967. Action: Agencies will expand their use of alternative dispute
  1968. resolution techniques.75  
  1969.  
  1970.  
  1971. Federal agencies also need better and cheaper ways to resolve
  1972. disputes. Enforcing thousands of difficult and sometimes
  1973. controversial rules--however carefully they are designed--leads to
  1974. disagreements. State and local governments, businesses, and
  1975. citizens challenge Washington's right to regulate certain issues,
  1976. or they challenge the the enforcement of specific regulations.
  1977.  
  1978.      Solving these disputes can be expensive. It involves
  1979. high-priced lawyers, it clogs the courts, and it delays action.
  1980. Each year, 24,000 litigation matters reach the 530 full-time
  1981. attorneys and 220 support staffers employed by the Labor Department
  1982. alone. It often takes years to resolve these disputes, postponing
  1983. the implementation of important programs and preventing a lot of
  1984. people from doing what they are paid to do. 
  1985.  
  1986.      In some cases, litigation is important: it interprets the law,
  1987. sets important precedents, and serves as a deterrent to future
  1988. wrongdoing. But in many cases, no one really wins-- and the
  1989. taxpayer loses. It is often cheaper to resolve conflicts through
  1990. new techniques known collectively as Alternative Dispute Resolution
  1991. (ADR).  
  1992.  
  1993.      Alternative Dispute Resolution (ADR) includes mediation (a
  1994. neutral third party helps the disputants negotiate), early neutral
  1995. evaluation (a neutral, often expert, person evaluates the merits of
  1996. both sides), factfinding (a neutral expert resolves disputes that
  1997. arise over matters of fact, not interpretation), settlement judges
  1998. (a mediator settles  disputes coming before tribunals), mini-trials
  1999. (a structured settlement process), and arbitration (an arbitrator
  2000. issues a decision on the dispute). 
  2001.  
  2002.      Overcrowded courts are already encouraging private litigants
  2003. to use ADR. Private contracts often specify the use of ADR to
  2004. resolve disagreements among signatories. In 1990, Congress passed
  2005. the Alternative Dispute Resolution Act, authorizing every federal
  2006. agency to develop its own ADR policy. Some have, but some have
  2007. dragged their feet.  
  2008.  
  2009.      Those that have used ADR have saved time and money and avoided
  2010. generating ill will. The Labor Department started a pilot program
  2011. last year for OSHA and Wage and Hour cases and found it much
  2012. quicker and cheaper. The Federal Deposit Insurance Corporation
  2013. saved more than $400,000 with a single, small pilot program. The
  2014. Farmers' Home Administration has used ADR on foreclosure cases--not
  2015. only saving money but actually avoiding foreclosure on several
  2016. families. This type of innovation should spread faster and further
  2017. across the federal government.
  2018.  
  2019.      
  2020.  
  2021. Conclusion
  2022.  
  2023.      
  2024.      If we follow these steps, we will move much closer to a
  2025. government that costs less and works better for all of us. It will
  2026. be leaner, more effective, fairer, and more up-to-date. It will be
  2027. a government worth what we pay for it. 
  2028.  
  2029.      We do not deny that many groups will oppose the actions we
  2030. propose to take. We all want to see cuts made, but we want them
  2031. elsewhere. Eliminating or cutting programs hurts. But it hurts
  2032. less, at least in the long run, than the practice of government as
  2033. usual. Writing about Britain's monarchy in the eighteenth century,
  2034. Samuel Pepys once observed that it was difficult for the king to
  2035. spend a million pounds and get his money's worth. Fawning
  2036. courtiers, belligerent Lords and hundreds of other claimants each
  2037. demanded their share. The same is true today. The money spigot in
  2038. Washington is much easier to turn on than to turn off--and too
  2039. little of the funds that gush from it irrigate where water is
  2040. scarce. That is why we have not simply offered a list of cuts in
  2041. this report. Instead, we have offered a new process--a process of
  2042. incentives that will imbue government with a new accountability to
  2043. customers and a new respect for the public's money.  
  2044.  
  2045.      
  2046.  
  2047.  
  2048.  
  2049.      
  2050.  
  2051.      
  2052.