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Text File  |  1991-10-06  |  12KB  |  190 lines

  1.  
  2.  
  3.  
  4. FEDERALIST No. 75
  5. The Treaty-Making Power of the Executive
  6. For the Independent Journal.
  7.  
  8. HAMILTON
  9.  
  10. To the People of the State of New York:
  11. THE President is to have power, ``by and with the advice and
  12.  consent of the Senate, to make treaties, provided two thirds of the
  13.  senators present concur.''
  14. Though this provision has been assailed, on different grounds,
  15.  with no small degree of vehemence, I scruple not to declare my firm
  16.  persuasion, that it is one of the best digested and most
  17.  unexceptionable parts of the plan. One ground of objection is the
  18.  trite topic of the intermixture of powers; some contending that the
  19.  President ought alone to possess the power of making treaties;
  20.  others, that it ought to have been exclusively deposited in the
  21.  Senate. Another source of objection is derived from the small
  22.  number of persons by whom a treaty may be made. Of those who
  23.  espouse this objection, a part are of opinion that the House of
  24.  Representatives ought to have been associated in the business, while
  25.  another part seem to think that nothing more was necessary than to
  26.  have substituted two thirds of ALL the members of the Senate, to two
  27.  thirds of the members PRESENT. As I flatter myself the observations
  28.  made in a preceding number upon this part of the plan must have
  29.  sufficed to place it, to a discerning eye, in a very favorable
  30.  light, I shall here content myself with offering only some
  31.  supplementary remarks, principally with a view to the objections
  32.  which have been just stated.
  33. With regard to the intermixture of powers, I shall rely upon the
  34.  explanations already given in other places, of the true sense of the
  35.  rule upon which that objection is founded; and shall take it for
  36.  granted, as an inference from them, that the union of the Executive
  37.  with the Senate, in the article of treaties, is no infringement of
  38.  that rule. I venture to add, that the particular nature of the
  39.  power of making treaties indicates a peculiar propriety in that
  40.  union. Though several writers on the subject of government place
  41.  that power in the class of executive authorities, yet this is
  42.  evidently an arbitrary disposition; for if we attend carefully to
  43.  its operation, it will be found to partake more of the legislative
  44.  than of the executive character, though it does not seem strictly to
  45.  fall within the definition of either of them. The essence of the
  46.  legislative authority is to enact laws, or, in other words, to
  47.  prescribe rules for the regulation of the society; while the
  48.  execution of the laws, and the employment of the common strength,
  49.  either for this purpose or for the common defense, seem to comprise
  50.  all the functions of the executive magistrate. The power of making
  51.  treaties is, plainly, neither the one nor the other. It relates
  52.  neither to the execution of the subsisting laws, nor to the enaction
  53.  of new ones; and still less to an exertion of the common strength.
  54.  Its objects are CONTRACTS with foreign nations, which have the
  55.  force of law, but derive it from the obligations of good faith.
  56.  They are not rules prescribed by the sovereign to the subject, but
  57.  agreements between sovereign and sovereign. The power in question
  58.  seems therefore to form a distinct department, and to belong,
  59.  properly, neither to the legislative nor to the executive. The
  60.  qualities elsewhere detailed as indispensable in the management of
  61.  foreign negotiations, point out the Executive as the most fit agent
  62.  in those transactions; while the vast importance of the trust, and
  63.  the operation of treaties as laws, plead strongly for the
  64.  participation of the whole or a portion of the legislative body in
  65.  the office of making them.
  66. However proper or safe it may be in governments where the
  67.  executive magistrate is an hereditary monarch, to commit to him the
  68.  entire power of making treaties, it would be utterly unsafe and
  69.  improper to intrust that power to an elective magistrate of four
  70.  years' duration. It has been remarked, upon another occasion, and
  71.  the remark is unquestionably just, that an hereditary monarch,
  72.  though often the oppressor of his people, has personally too much
  73.  stake in the government to be in any material danger of being
  74.  corrupted by foreign powers. But a man raised from the station of a
  75.  private citizen to the rank of chief magistrate, possessed of a
  76.  moderate or slender fortune, and looking forward to a period not
  77.  very remote when he may probably be obliged to return to the station
  78.  from which he was taken, might sometimes be under temptations to
  79.  sacrifice his duty to his interest, which it would require
  80.  superlative virtue to withstand. An avaricious man might be tempted
  81.  to betray the interests of the state to the acquisition of wealth.
  82.  An ambitious man might make his own aggrandizement, by the aid of a
  83.  foreign power, the price of his treachery to his constituents. The
  84.  history of human conduct does not warrant that exalted opinion of
  85.  human virtue which would make it wise in a nation to commit
  86.  interests of so delicate and momentous a kind, as those which
  87.  concern its intercourse with the rest of the world, to the sole
  88.  disposal of a magistrate created and circumstanced as would be a
  89.  President of the United States.
  90. To have intrusted the power of making treaties to the Senate
  91.  alone, would have been to relinquish the benefits of the
  92.  constitutional agency of the President in the conduct of foreign
  93.  negotiations. It is true that the Senate would, in that case, have
  94.  the option of employing him in this capacity, but they would also
  95.  have the option of letting it alone, and pique or cabal might induce
  96.  the latter rather than the former. Besides this, the ministerial
  97.  servant of the Senate could not be expected to enjoy the confidence
  98.  and respect of foreign powers in the same degree with the
  99.  constitutional representatives of the nation, and, of course, would
  100.  not be able to act with an equal degree of weight or efficacy.
  101.  While the Union would, from this cause, lose a considerable
  102.  advantage in the management of its external concerns, the people
  103.  would lose the additional security which would result from the
  104.  co-operation of the Executive. Though it would be imprudent to
  105.  confide in him solely so important a trust, yet it cannot be doubted
  106.  that his participation would materially add to the safety of the
  107.  society. It must indeed be clear to a demonstration that the joint
  108.  possession of the power in question, by the President and Senate,
  109.  would afford a greater prospect of security, than the separate
  110.  possession of it by either of them. And whoever has maturely
  111.  weighed the circumstances which must concur in the appointment of a
  112.  President, will be satisfied that the office will always bid fair to
  113.  be filled by men of such characters as to render their concurrence
  114.  in the formation of treaties peculiarly desirable, as well on the
  115.  score of wisdom, as on that of integrity.
  116. The remarks made in a former number, which have been alluded to
  117.  in another part of this paper, will apply with conclusive force
  118.  against the admission of the House of Representatives to a share in
  119.  the formation of treaties. The fluctuating and, taking its future
  120.  increase into the account, the multitudinous composition of that
  121.  body, forbid us to expect in it those qualities which are essential
  122.  to the proper execution of such a trust. Accurate and comprehensive
  123.  knowledge of foreign politics; a steady and systematic adherence to
  124.  the same views; a nice and uniform sensibility to national
  125.  character; decision, SECRECY, and despatch, are incompatible with
  126.  the genius of a body so variable and so numerous. The very
  127.  complication of the business, by introducing a necessity of the
  128.  concurrence of so many different bodies, would of itself afford a
  129.  solid objection. The greater frequency of the calls upon the House
  130.  of Representatives, and the greater length of time which it would
  131.  often be necessary to keep them together when convened, to obtain
  132.  their sanction in the progressive stages of a treaty, would be a
  133.  source of so great inconvenience and expense as alone ought to
  134.  condemn the project.
  135. The only objection which remains to be canvassed, is that which
  136.  would substitute the proportion of two thirds of all the members
  137.  composing the senatorial body, to that of two thirds of the members
  138.  PRESENT. It has been shown, under the second head of our inquiries,
  139.  that all provisions which require more than the majority of any body
  140.  to its resolutions, have a direct tendency to embarrass the
  141.  operations of the government, and an indirect one to subject the
  142.  sense of the majority to that of the minority. This consideration
  143.  seems sufficient to determine our opinion, that the convention have
  144.  gone as far in the endeavor to secure the advantage of numbers in
  145.  the formation of treaties as could have been reconciled either with
  146.  the activity of the public councils or with a reasonable regard to
  147.  the major sense of the community. If two thirds of the whole number
  148.  of members had been required, it would, in many cases, from the
  149.  non-attendance of a part, amount in practice to a necessity of
  150.  unanimity. And the history of every political establishment in
  151.  which this principle has prevailed, is a history of impotence,
  152.  perplexity, and disorder. Proofs of this position might be adduced
  153.  from the examples of the Roman Tribuneship, the Polish Diet, and the
  154.  States-General of the Netherlands, did not an example at home render
  155.  foreign precedents unnecessary.
  156. To require a fixed proportion of the whole body would not, in
  157.  all probability, contribute to the advantages of a numerous agency,
  158.  better then merely to require a proportion of the attending members.
  159.  The former, by making a determinate number at all times requisite
  160.  to a resolution, diminishes the motives to punctual attendance. The
  161.  latter, by making the capacity of the body to depend on a PROPORTION
  162.  which may be varied by the absence or presence of a single member,
  163.  has the contrary effect. And as, by promoting punctuality, it tends
  164.  to keep the body complete, there is great likelihood that its
  165.  resolutions would generally be dictated by as great a number in this
  166.  case as in the other; while there would be much fewer occasions of
  167.  delay. It ought not to be forgotten that, under the existing
  168.  Confederation, two members MAY, and usually DO, represent a State;
  169.  whence it happens that Congress, who now are solely invested with
  170.  ALL THE POWERS of the Union, rarely consist of a greater number of
  171.  persons than would compose the intended Senate. If we add to this,
  172.  that as the members vote by States, and that where there is only a
  173.  single member present from a State, his vote is lost, it will
  174.  justify a supposition that the active voices in the Senate, where
  175.  the members are to vote individually, would rarely fall short in
  176.  number of the active voices in the existing Congress. When, in
  177.  addition to these considerations, we take into view the co-operation
  178.  of the President, we shall not hesitate to infer that the people of
  179.  America would have greater security against an improper use of the
  180.  power of making treaties, under the new Constitution, than they now
  181.  enjoy under the Confederation. And when we proceed still one step
  182.  further, and look forward to the probable augmentation of the
  183.  Senate, by the erection of new States, we shall not only perceive
  184.  ample ground of confidence in the sufficiency of the members to
  185.  whose agency that power will be intrusted, but we shall probably be
  186.  led to conclude that a body more numerous than the Senate would be
  187.  likely to become, would be very little fit for the proper discharge
  188.  of the trust.
  189. PUBLIUS.
  190.