Zachodz▒ce w Polsce zmiany powoduj▒, i┐ skuteczno╢µ prawa staje siΩ problemem nie tylko normodawcy, ale i ca│ego spo│ecze±stwa. O losach polskiej transformacji decydowaµ bowiem bΩdzie w du┐ej mierze skuteczne prawo. W tej sytuacji pytanie, co nale┐y uczyniµ, aby prawo sta│o siΩ efektywnym instrumentem zmiany spo│ecznej, nabra│o szczeg≤lnego znaczenia. Skuteczno╢µ prawa zale┐y od jego og≤lnego stanu, a w szczeg≤lno╢ci od tego, w jakiej mierze stanowi wewnΩtrznie sp≤jny system. Sp≤jny system prawa, to system zamkniΩty, pozbawiony luk, niesprzeczny logicznie i aksjologicznie.

Polskie ustawodawstwo, w tym ca│a sfera prawa gospodarczego, ci▒gle grzeszy niesp≤jno╢ci▒, jest czΩsto nieracjonalne, a nawet sprzeczne z zasadami pa±stwa prawnego. Administracja publiczna, zar≤wno rz▒dowa jak i samorz▒dowa, ma sk│onno╢µ do samowoli i lekcewa┐enia prawa, a nieraz brakuje jej w│a╢ciwego przygotowania merytorycznego. S▒downictwo powszechne znajduje siΩ w stanie powa┐nego kryzysu, jest niesprawne i niedofinansowane. S│abnie te┐ - r≤wniez i dlatego - jego presti┐ spo│eczny.

Rezultatem takiego stanu rzeczy jest og≤lny brak zaufania do prawa i organ≤w w│adzy, powi▒zany ze znacznym spadkiem poczucia bezpiecze±stwa osobistego, materialnego i socjalnego obywateli. Wymaga to zasadniczej reformy systemu prawnego, kt≤ra powinna nadaµ Rzeczypospolitej charakter pa±stwa prawa.

Nale┐y zmierzaµ do zako±czenia procesu budowy konstytucyjnych fundament≤w pa±stwa. Polska nie ma dot▒d ani nowej konstytucji, ani ustaw konstytucyjnych, kt≤re mog│yby stanowiµ wystarczaj▒co mocn▒ podstawΩ pa±stwa polskiego. Nadal s▒ trudno╢ci z ustaleniem, jakiej konstytucji Polacy potrzebuj▒. Projekty konstytucji sta│y siΩ przedmiotem gry politycznej postkomunist≤w, co sko±czyµ siΩ mo┐e uchwaleniem konstytucji u│omnej, b▒d╝ niedopracowanej. Konstytucja powinna byµ aktem prawnym, zapewniaj▒cym polityczn▒ i gospodarcz▒ r≤wnowagΩ pa±stwa, w kt≤rym np. w│adza prezydenta, pochodz▒cego z wybor≤w powszechnych, nie powinna byµ nadmiernie zaw│aszczona przez parlament i rz▒d, a fundamenty gospodarki wolnorynkowej, kt≤rymi s▒ w│asno╢µ prywatna i swoboda gospodarowania, nie bΩd▒ strukturalnie os│abione niemo┐liwym do ud╝wigniΩcia systemem ╢wiadcze± socjalnych.

W przypadku nie uchwalenia konstytucji przez obecny parlament nale┐a│oby rozwa┐yµ dwa rozwi▒zania tymczasowe: powo│anie Konstytuanty, czyli szczeg≤lnego cia│a ustawodawczego, kt≤rego wy│▒cznym zadaniem by│oby uchwalenie konstytucji; albo te┐ - dope│nienie Ma│ej Konstytucji dwiema ustawami konstytucyjnymi: Kart▒ Praw i Wolno╢ci oraz ustaw▒ o w│adzy s▒downiczej i organach kontroli pa±stwa. Budowany tym sposobem porz▒dek konstytucyjny, jako prowizoryczny, nie podlega│by zatwierdzaj▒cemu referendum.

Szczeg≤lnie piln▒ spraw▒ prawno-ustrojow▒ jest wprowadzenie do naszego systemu prawnego obywatelskiej skargi konstytucyjnej, jako ╢rodka umo┐liwiaj▒cego szersz▒ ni┐ dotychczas kontrolΩ zgodno╢ci z konstytucj▒ ustaw oraz innych akt≤w normatywnych z konstytucj▒. To stwierdzenie prowadzi do drugiego, wa┐nego kierunku reform, kt≤rego celem jest sp≤jne i racjonalne ustawodawstwo.

Tempo i jako╢µ zmian ustawodawczych nie nad▒┐aj▒ za potrzebami reform i nie spe│niaj▒ oczekiwa± obywateli. W sferze ustawodawstwa gospodarczego nie jest realizowana oczywista potrzeba stabilnego i przejrzystego systemu podatkowego. Prawo podatkowe podlega zbyt czΩstym zmianom, d▒┐▒c w kierunku skrajnego fiskalizmu, kt≤ry mo┐e sparali┐owaµ wzrost gospodarczy i spowodowaµ niekontrolowany rozw≤j szarej strefy.

Hamulcem rozwoju gospodarczego mo┐e staµ siΩ nadmierne rozbudowanie systemu koncesyjnego, oddaj▒cego zbyt wiele w│adzy nad gospodark▒ w rΩce urzΩdnik≤w. Ustawodawca ci▒gle jest niechΩtny reprywatyzacji, likwidowaniu monopoli oraz prywatyzacji nierentownych przedsiΩbiorstw pa±stwowych. Czekaj▒ te┐ na swoj▒ realizacjΩ trzy podstawowe reformy, stanowi▒ce konieczny warunek pomy╢lnego rozwoju: reforma ubezpiecze± spo│ecznych, s│u┐by zdrowia i systemu o╢wiaty. Reforma ubezpiecze± spo│ecznych powinna usun▒µ wreszcie zmorΩ pracodawc≤w, kt≤r▒ stanowi sk│adka na ZUS bΩd▒ca niezwykle istotnym obci▒┐eniem dzia│alno╢ci gospodarczej. Reformy s│u┐by zdrowia i systemu o╢wiaty - o czym piszemy w innym miejscu - dodatkowo odci▒┐y│yby pa±stwo od zobowi▒za± bud┐etowych.

Brak instytucji skargi konstytucyjnej ogranicza wp│yw obywateli i grup spo│ecznych na kszta│t ustawodawstwa. W│a╢ciwie ukszta│towane podstawy konstytucyjne pa±stwa i powszechna dostΩpno╢µ skargi stworzy│yby szansΩ szybkiej poprawy stanu prawa w kluczowych dziedzinach gospodarki oraz w innych dziedzinach reform.

Wa┐nym elementem pa±stwa prawa jest kompetentna i praworz▒dna administracja. Rzeczywisto╢µ dostarcza a┐ nadto wielu przyk│ad≤w, ┐e wrogiem numer 1 polskich przemian jest odziedziczona po PRL, a ostatnio w dodatku wzmocniona ustaw▒ o pa±stwowej s│u┐bie cywilnej, biurokracja - nadal, tak jak w PRL, wszechw│adna, samowolna, nie licz▒ca siΩ z prawem i interesami obywateli, s│abo przygotowana lub wrΩcz niekompetentna. Na zbiurokratyzowan▒ administracjΩ spada olbrzymia czΩ╢µ winy za utrudnianie lub wrΩcz blokowanie najwa┐niejszych reform. Brakowi reformy administracyjnej pa±stwa - poza reform▒ tzw. centrum - towarzyszy ci▒g│a, r≤wnie┐ odziedziczona po PRL tendencja do centralizacji w│adzy, stabilizacja starej kadry urzΩdniczej oraz niedow│ad lub wrΩcz os│abianie samorz▒du terytorialnego. S▒downictwo administracyjne, mimo nowej ustawy o Naczelnym S▒dzie Administracyjnym, nie jest jeszcze w stanie we w│a╢ciwy spos≤b kontrolowaµ i dyscyplinowaµ organ≤w administracji publicznej. Wydaje siΩ, ┐e zar≤wno stan prawa jak i jako╢µ funkcjonowania administracji nie ulegn▒ poprawie dop≤ki w│adza s▒downicza, a szczeg≤lnie s▒downictwo powszechne nie wydobΩd▒ siΩ ze stanu g│ebokiego kryzysu.

Silna i sprawna w│adza s▒downicza to kolejny, niezbΩdny element pa±stwa prawa. Z perspektywy dotychczasowej historii III Rzeczypospolitej - szczeg≤lnie po przejΩciu w│adzy przez postkomunist≤w - mo┐na odnie╢µ wra┐enie, ┐e w│adza ustawodawcza i wykonawcza nie s▒ zainteresowane wzmocnieniem w│adzy s▒downiczej. Byµ mo┐e chc▒ mieµ wolne rΩce w stanowieniu i stosowaniu prawa, z wiΩkszym marginesem dla ustaw niezgodnych z konstytucj▒ oraz sprzecznych z prawem decyzji administracyjnych. Po╢rednim dowodem braku zainteresowania rz▒dz▒cej dzisiaj koalicji wzmocnieniem w│adzy s▒downiczej jest pozostawienie na stanowiskach prezes≤w najwa┐niejszych s▒d≤w, ludzi zwi▒zanych z opozycj▒. Kieruj▒ oni s▒downictwem, kt≤rego z│a kondycja zale┐y ca│kowicie od parlamentu, a rz▒d nie wykazuje inicjatywy w kierunku zmian istniej▒cego stanu rzeczy.

S▒downictwo powszechne, w tym r≤wnie┐ gospodarcze ci▒gle boryka sie z trudn▒ sytuacj▒ finansow▒ i funkcjonuje na skraju ca│kowitej zapa╢ci. Niedostatecznie mocny i sprawny jest ci▒gle Naczelny S▒d Administracyjny. Trybuna│ Konstytucyjny od lat oczekuje na ostateczno╢µ swoich orzecze±, rozszerzenie w│a╢ciwo╢ci i wprowadzenie powszechnej skargi konstytucyjnej, umo┐liwiaj▒cej obywatelom dostΩp do Trybuna│u bez po╢rednictwa organ≤w w│adzy, jak to ma miejsce dotychczas.

Wzmocnienie w│adzy s▒downiczej pozostaje od lat jedn▒ z najwa┐niejszych i najbardziej zaniedbanych reform ustrojowych.

Jednym z powa┐niejszych problem≤w, kt≤ry ze wzglΩdy na swoj▒ spo│eczn▒ wagΩ wymaga odrΩbnego potraktowania i szczeg≤lnego wysi│ku ze strony w│adz, jest przeciwdzia│anie wzrastaj▒cemu poczuciu zagro┐enia przestΩpczo╢ci▒. Jest to zadanie niezwykle trudne, z kt≤rym nie radzi sobie wiele pa±stw bardziej ustabilizowanych i bogatszych ni┐ Polska. Z ich do╢wiadcze± wynika, ┐e sporo mo┐na osi▒gn▒µ dziΩki reformowaniu policji i silniejszym wi▒zaniu jej z ┐yciem spo│eczno╢ci lokalnych. Odtworzenie funkcji przedwojennego dzielnicowego, r≤┐ne formy decentralizacji policji, polegaj▒ce m.in. na tworzeniu ma│ych komisariat≤w lub posterunk≤w, przywr≤cenie pieszych patroli oraz zatrudnianie w organach policji wiΩkszej ilo╢ci pracownik≤w cywilnych - to najwa┐niejsze zmiany, kt≤re - jak wykazuj▒ do╢wiadczenia zachodnie - mog▒ przynie╢µ po┐▒dane efekty. Szefowie lokalnych komend policji musza przekszta│ciµ siΩ z centralnie sterowanych urzΩdnik≤w w mened┐er≤w o du┐ym stopniu samodzielno╢ci, dbaj▒cych o swoj▒ firmΩ i jej reputacjΩ.

Nie bΩdzie w Polsce pa±stwa prawa bez zreformowanej i sprawnej policji. Pa±stwo, kt≤rego obywatele na ka┐dym kroku obawiaj▒ siΩ przestΩpstw, nie zas│uguje na miano pa±stwa prawnego. Albowiem podstawowym obowi▒zkiem pa±stwa jest zagwarantowanie obywatelom jednocze╢nie poczucia wolno╢ci i poczucia bezpiecze±stwa, a nie stawianie przed dylematem: wolno╢µ czy bezpiecze±stwo.

*

Dla realizacji tych wszystkich za│o┐e± konieczna jest gruntowna reforma organ≤w ochrony prawnej.

1. Trybuna│ Konstytucyjny

Rola, jak▒ spe│nia Trybuna│ Konstytucyjny w umacnianiu praworz▒dno╢ci wymaga, by istnia│a wiΩksza mo┐liwo╢µ wnoszenia skarg, nadania orzeczeniom charakteru ostatecznego, a nadto by Trybuna│ Konstytucyjny by│ organem apolitycznym, sk│adaj▒cym siΩ z os≤b o wysokich walorach moralnych i du┐ej wiedzy prawniczej. Obecnie zakres orzekania Trybuna│u Konstytucyjnego oraz spos≤b powo│ywania sΩdzi≤w Trybuna│u - nie gwarantuje tego. Potrzebne jest :

- Powo│ywanie przez Sejm sΩdzi≤w Trybuna│u Konstytucyjnego na czas nieoznaczony, a na wniosek Krajowej Rady S▒downictwa i Prokuratury.

- Przyznanie prawa skargi ka┐demu, kogo prawa konstytucyjne zosta│y naruszone przez w│adzΩ publiczn▒.

- Uznanie, ┐e orzeczenia Trybuna│u s▒ ostateczne.

2. S▒d Najwy┐szy

S▒d Najwy┐szy, jako naczelny organ s▒dowy, powinien sprawowaµ nadz≤r nad orzecznictwem we wszystkich sprawach nale┐▒cych do kompetencji organ≤w s▒dowych. Zadanie to S▒d Najwy┐szy mo┐e w pe│ni realizowaµ poprzez nadanie mu cech s▒du kasacyjnego w sprawach administracyjnych, a tak┐e powierzenia mu mo┐liwo╢ci orzekania o odpowiedzialno╢ci konstytucyjnej os≤b zajmuj▒cych najwy┐sze stanowiska w pa±stwie. Wi▒┐e siΩ z tym konieczno╢µ :

- Zlikwidowania Naczelnego S▒du Administracyjnego i powierzenia s▒dom apelacyjnym rozstrzygania skarg na decyzje administracyjne.

- Utworzenia w S▒dzie Najwy┐szym Izby Administracyjnej, do kt≤rej nale┐a│oby rozpatrywanie kasacji od orzecze± s▒d≤w apelacyjnych w sprawach administracyjnych.

- Zlikwidowania Trybuna│u Stanu - sprawy te przej▒│by S▒d Najwy┐szy, kt≤ry orzeka│by w I instancji w sk│adzie 7 sΩdzi≤w Izby Karnej, a w II instancji - w sk│adzie ca│ej Izby Karnej.

3.S▒dy

Niewydolno╢µ s▒d≤w spowodowana jest nie tylko wzrostem ilo╢ci zada±, ale przede wszystkim niedostosowaniem struktury organizacyjnej do nowych warunk≤w oraz brakiem dostatecznego przygotowania kadry sΩdziowskiej. Nieodzowne jest :

- Zreorganizowanie s▒downictwa powszechnego poprzez zmniejszenie ilo╢ci s▒d≤w apelacyjnych, utworzenie s▒d≤w okrΩgowych (30), ograniczenie ilo╢ci s▒d≤w rejonowych (oko│o 200), oraz powo│anie s▒d≤w grodzkich (oko│o 800). Te ostatnie przejΩ│yby orzecznictwo w sprawach wykrocze± oraz drobnych przestΩpstw i prostych spraw cywilnych.

- Wprowadzenie konkursowego powo│ywania sΩdzi≤w.

- Zlikwidowanie s▒downictwa wojskowego; niewielka liczba spraw rozpatrywanych przez s▒dy wojskowe czyni bezcelowym ich utrzymywanie, za╢ sprawy o przestΩpstwa i wykroczenia pope│nione przez ┐o│nierzy mog▒ byµ rozpatrywane przez s▒dy powszechne.

• Zapewnienie gwarancji materialnej niezawis│o╢ci sΩdziowskiej poprzez ustalenie na odpowiednim poziomie wynagrodze± sΩdzi≤w.

4. Prokuratura

Organa prokuratury - z uwagi na to, ┐e ich dzia│ania wkraczaj▒ g│Ωboko w sferΩ praw obywatelskich - musz▒ byµ w pe│ni uniezale┐nione od jakichkolwiek wp│yw≤w z zewn▒trz, zw│aszcza politycznych. Obecne usytuowanie prokuratury w ramach w│adzy wykonawczej stwarza sytuacjΩ, w kt≤rej minister sprawiedliwo╢ci, powo│ywany ze wzglΩdu na swe powi▒zania polityczne, pe│ni▒c jednocze╢nie funkcjΩ Prokuratora Generalnego - czyni z prokuratury organ bΩd▒cy pod wp│ywem partii rz▒dz▒cej. W tej sytuacji zachodzi konieczno╢µ :

- Wy│▒czenia prokuratury ze struktur Ministerstwa Sprawiedliwo╢ci i stworzenia samodzielnego systemu jej organ≤w. - Powo│ywania Prokuratora Generalnego przez Sejm na okres 6 letniej kadencji i na wniosek Krajowej Rady S▒downictwa i Prokuratury.

- Zlikwidowania jednostek organizacyjnych prokuratury wojskowej.

- Powo│ywania w drodze konkursu prokurator≤w wszystkich szczebli przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady S▒downictwa i Prokuratury.

- Wprowadzenia pe│nej niezale┐no╢ci prokurator≤w od polece± prze│o┐onych w zakresie rozstrzygania spraw; jedynym weryfkatorem decyzji prokuratorskich mo┐e byµ niezawis│y s▒d i w ograniczonym zakresie niezale┐ny prokurator nadrzΩdny.

- Zapewnienie materialnej niezale┐no╢ci prokurator≤w, poprzez ustalenie na odpowiednim poziomie wynagrodze±.

5. Krajowa Rada S▒downictwa i Prokuratury.

Dla zapewnienia niezawis│o╢ci sΩdziowskiej oraz niezale┐no╢ci prokurator≤w, a tak┐e niezale┐no╢ci s▒d≤w i prokuratury - konieczne jest stworzenie organu, kt≤ry strzeg│by tych warto╢ci. Pozytywna rola, jak▒ spe│nia w stosunku do sΩdzi≤w i s▒d≤w Krajowa Rada Sadownictwa uzasadnia rozszerzenie jej kompetencji na prokurator≤w i prokuraturΩ. Konieczna jest jednak zmiana jej sk│adu przez wy│▒czenie os≤b pe│ni▒cych funkcje polityczne. Rada sk│adaµ siΩ powinna wy│▒cznie z sΩdzi≤w i prokurator≤w wybranych przez organa samorz▒dowe.

*

Szczeg≤lnie niebezpiecznym zjawiskiem jest nadu┐ywanie prawa przez przedstawicieli struktur pa±stwowych i partii politycznych. Przybiera ono r≤┐ne formy - od arogancji wobec spo│ecze±stwa i jego przedstawicieli, poprzez mafijne dzia│ania i korupcjΩ, do przynosz▒cego fortunΩ uw│aszczania w ramach sektora pa±stwowego.

Pos│ugiwanie siΩ prawem w rozgrywkach politycznych dla obrony partykularnych interes≤w rz▒dz▒cej ekipy SLD-PSL, ogranicza spo│eczn▒ skuteczno╢µ prawa. Co wiΩcej, prawna ochrona politycznych interes≤w elity aktualnie rz▒dz▒cej dotyczy r≤wnie┐ przesz│o╢ci. Znajduje miΩdzy innymi wyraz w nierozliczaniu przez wymiar sprawiedliwo╢µi zbrodni pope│nionych przez ludzi dawnego re┐imu. Prawo pozbawione etycznych warto╢ci, do kt≤rych spo│ecze±stwo przywi▒zuje wagΩ, nie mo┐e byµ prawem skutecznym.