243
┌stavnφ soud rozhodl dne 13. °φjna 1999 v plΘnu o nßvrhu politickΘ strany Demokratickß unie podanΘm spolu s ·stavnφ stφ₧nostφ na zruÜenφ Φßsti º 85 druhΘ v∞ty zßkona Φ. 247/1995 Sb., o volbßch do Parlamentu ╚eskΘ republiky a o zm∞n∞ a dopln∞nφ n∞kter²ch dalÜφch zßkon∙, kterß znφ " , kterß ve volbßch zφskala nejmΘn∞ t°i procenta z celkovΘho poΦtu platn²ch hlas∙,",takto:
Dne 16. °φjna 1998 podal st∞₧ovatel, tj. politickß strana Demokratickß unie, ·stavnφ stφ₧nost podle º 72 odst. 1 pφsm. a) zßkona Φ. 182/1993 Sb., o ┌stavnφm soudu. D∙vodem ·stavnφ stφ₧nosti bylo rozhodnutφ Ministerstva financφ o nevyplacenφ p°φsp∞vku na ·hradu volebnφch nßklad∙ DemokratickΘ unii v Φßstce 7 778 790 KΦ. Ministerstvo financφ oznßmilo dopisem z 19. srpna 1998 DemokratickΘ unii svΘ rozhodnutφ s odvolßnφm na Φßst ustanovenφ º 85 zßkona Φ. 247/1995 Sb., o volbßch do Parlamentu ╚eskΘ republiky a o zm∞n∞ a dopln∞nφ n∞kter²ch dalÜφch zßkon∙, (dßle jen "volebnφ zßkon") zavßd∞jφcφ pro vyplacenφ p°φsp∞vku hranici zφskan²ch hlas∙ ve v²Üi t°φ procent z celkovΘho poΦtu platn²ch hlas∙ odevzdan²ch ve volbßch. Ministerstvo financφ je podle º 85 volebnφho zßkona orgßnem oprßvn∞n²m vyplßcet politick²m stranßm p°φsp∞vek na ·hradu volebnφch nßklad∙ po 90 KΦ za ka₧d² platn² odevzdan² hlas. S ohledem na to, ₧e vyplacenφ volebnφho p°φsp∞vku na ·hradu volebnφch nßklad∙ bylo odmφtnuto s poukazem na ustanovenφ zßkona, podala Demokratickß unie spolu s ·stavnφ stφ₧nostφ nßvrh na zruÜenφ Φßsti º 85 volebnφho zßkona, jeho₧ uplatn∞nφm nastala skuteΦnost, kterß je p°edm∞tem ·stavnφ stφ₧nosti.
Demokratickß unie spat°uje v rozhodnutφ Ministerstva financφ poruÜenφ Φl. 22 Listiny zßkladnφch prßv a svobod (dßle jen "Listina"), konkrΘtn∞ zßsah orgßnu ve°ejnΘ moci do svobodnΘ sout∞₧e politick²ch sil v demokratickΘ spoleΦnosti. Dle ·stavnφ stφ₧nosti, je-li ka₧d² platn² hlas odevzdan² ve volbßch dotovßn Φßstkou 90 KΦ pro p°φsluÜnou politickou stranu, pak ji₧ jakΘkoli dalÜφ podmφnky pro vyplacenφ tΘto Φßstky znamenajφ zßsah do svobodnΘ sout∞₧e politick²ch sil, nebo¥ se tak vytvß°ejφ nerovnΘ podmφnky pro p∙sobenφ politick²ch stran. Tato nerovnost podmφnek je znßsobena dßle i povinnostφ kandidujφcφch politick²ch stran sklßdat kauci ve v²Üi 1 600 000 KΦ. Jestli₧e se pak n∞kter²m stranßm ani nevrßtφ tato kauce ani nedostanou p°φsp∞vek na volebnφ nßklady za ka₧d² odevzdan² hlas, jde o ekonomickou diskriminaci stßtu v∙Φi vznikajφcφm politick²m stranßm, jφ₧ jsou znev²hodn∞ny proti stranßm etablovan²m, co₧ je v p°φmΘm rozporu s Φl. 5 ┌stavy ╚eskΘ republiky (dßle jen "┌stava"), podle n∞ho₧ je politick² systΘm zalo₧en na volnΘ sout∞₧i politick²ch stran. Dle DemokratickΘ unie stßt tφmto postupem po₧aduje, aby nov∞ vzniklß politickß strana bez jak²chkoli stßtnφch finanΦnφch prost°edk∙ p°ekroΦila ji₧ v prvnφch volbßch po svΘm vzniku t°φprocentnφ hranici, a to v konkurenci se stranami stßtem bohat∞ financovan²mi. ┌stavnφ stφ₧nost shledßvß krom∞ toho i jednoznaΦnou diskriminaci z pohledu obΦana, nebo¥ stßt rozhodl, ₧e n∞kter² hlas bude mφt hodnotu 90 KΦ a jin² nikoli. KoneΦn∞ pak poukazuje ·stavnφ stφ₧nost na to, ₧e nelze pouze ochranu politick²ch prßv deklarovat a poslΘze pak ekonomick²mi nßstroji Φinit prav² opak. Mß-li b²t zachovßna skuteΦn∞ svobodnß sout∞₧ politick²ch sil, pak musφ b²t tato Φßstka takΘ vyplßcena za ka₧d² odevzdan² hlas bez dalÜφch omezujφcφch podmφnek.
Ve vyjßd°enφ PoslaneckΘ sn∞movny Parlamentu ╚eskΘ republiky jako ·Φastnφka °φzenφ se p°edevÜφm namφtß, ₧e podle Φl. 87 odst. 1 pφsm. j) ┌stavy a º 73 odst. 1 zßkona Φ. 182/1993 Sb. m∙₧e politickß strana podat nßvrh k ┌stavnφmu soudu jen v p°φpad∞ jejφho rozpuÜt∞nφ nebo jinΘho rozhodnutφ orgßnu ve°ejnΘ moci, kterΘ se dot²kß jejφ Φinnosti. SouΦasnß prßvnφ ·prava jin² prßvnφ d∙vod pro aktivnφ legitimaci politickΘ strany v °φzenφ podle º 72 a nßsl. zßkona Φ. 182/1993 Sb., ve zn∞nφ pozd∞jÜφch p°edpis∙, nep°ipouÜtφ. Demokratickß unie nenφ tedy k podßnφ p°edm∞tnΘho nßvrhu oprßvn∞na. Poslaneckß sn∞movna pova₧uje proto za bezp°edm∞tnΘ vyjad°ovat se k nßvrhu na zruÜenφ Φßsti º 85 volebnφho zßkona a omezuje se pouze na konstatovßnφ, ₧e volebnφ zßkon byl schvßlen pot°ebnou v∞tÜinou poslanc∙, podepsßn p°φsluÜn²mi ·stavnφmi Φiniteli a °ßdn∞ vyhlßÜen. Zßkonodßrn² sbor jednal v p°esv∞dΦenφ, ₧e p°ijat² zßkona je v souladu s ┌stavou, ·stavnφm po°ßdkem a naÜφm prßvnφm °ßdem, a je na ┌stavnφm soudu, aby podan² nßvrh posoudil a vydal p°φsluÜnΘ rozhodnutφ.
Vzhledem k nßmitce nedostatku aktivnφ legitimace politickΘ strany v °φzenφ podle º 72 zßkona Φ. 182/1993 Sb., ve zn∞nφ pozd∞jÜφch p°edpis∙, byl ┌stavnφ soud nucen nejprve se zab²vat touto v²hradou. Dosp∞l k zßv∞ru, ₧e argumentace PoslaneckΘ sn∞movny vychßzφ z chybnΘho v²kladu zßkona, a nenφ proto opodstatn∞nß. Podle º 72 odst. 1 pφsm. a) zßkona Φ. 182/1993 Sb. ·stavnφ stφ₧nost je oprßvn∞na podat fyzickß nebo prßvnickß osoba podle Φl. 87 odst. 1 pφsm. d) ┌stavy proti pravomocnΘmu rozhodnutφ, opat°enφ nebo jinΘmu zßsahu orgßnu ve°ejnΘ moci poruÜujφcφm ·stavn∞ zaruΦenß prßva a svobody. Prßvnickou osobou je nepochybn∞ i politickß strana, kterß je subjektem prßv a povinnostφ.
Ustanovenφ o okruhu oprßvn∞n²ch osob pro podßnφ ·stavnφ stφ₧nosti nenφ dotΦeno, ale pouze dopln∞no º 73 zßkona Φ. 182/1993 Sb., kter² upravuje specißlnφ p°φpad rozpuÜt∞nφ politickΘ strany anebo jinΘho rozhodnutφ stßtnφ moci, je₧ se t²kß Φinnosti politickΘ strany, nap°. rozhodnutφ o zamφtnutφ registrace politickΘ strany nebo o pozastavenφ jejφ Φinnosti dle º 14 zßkona Φ. 424/1991 Sb., o sdru₧ovßnφ v politick²ch stranßch a v politick²ch hnutφch, ve zn∞nφ pozd∞jÜφch p°edpis∙, tedy v∞cφ, o nich₧ rozhoduje zpravidla na nßvrh vlßdy NejvyÜÜφ soud. V p°φpad∞ º 73 zßkona Φ. 182/1993 Sb. m∙₧e politickß strana podat nßvrh podle Φl. 87 odst. 1 pφsm. j) ┌stavy, jestli₧e mß za to, ₧e rozhodnutφ t²kajφcφ se jejφ Φinnosti nenφ ve shod∞ s ·stavnφmi nebo jin²mi zßkony. Tφm nenφ omezeno prßvo politickΘ strany krom∞ nßvrh∙ podle º 73 zßkona Φ. 182/1993 Sb. podßvat i ·stavnφ stφ₧nosti za podmφnek º 72 zßkona Φ. 182/1993 Sb., ve zn∞nφ pozd∞jÜφch p°edpis∙.
Pokud pak jde o º 72 zßkona Φ. 182/1993 Sb., ve zn∞nφ pozd∞jÜφch p°edpis∙, politickß strana jako prßvnickß osoba je oprßvn∞na podat ·stavnφ stφ₧nost, mß-li za to, ₧e pravomocn²m rozhodnutφm v °φzenφ, jeho₧ byla ·Φastnφkem, opat°enφm nebo jin²m zßsahem orgßnu ve°ejnΘ moci bylo poruÜeno jejφ zßkladnφ prßvo nebo svoboda zaruΦenΘ ·stavnφm zßkonem nebo mezinßrodnφ smlouvou podle Φlßnku 10 ┌stavy. Proto₧e v danΘm p°φpad∞ ·stavnφ stφ₧nostφ napadenß skuteΦnost nastala bezprost°ednφm p∙sobenφm ustanovenφ º 85 volebnφho zßkona, p°φsluÜφ DemokratickΘ unii prßvo podat spolu s ·stavnφ stφ₧nostφ nßvrh na zruÜenφ toho prßvnφho p°edpisu, jeho₧ uplatn∞nφm doÜlo k nßsledk∙m, je₧ jsou p°edm∞tem ·stavnφ stφ₧nosti (º 74 zßkona Φ. 182/1993 Sb.).
┌stavnφ soud zvß₧il i pochybnost, zda ·stavnφ stφ₧nost nebyla podßna n∞k²m zjevn∞ neoprßvn∞n²m podle º 43 odst. 1 pφsm. c) zßkona Φ. 182/1993 Sb., ve zn∞nφ pozd∞jÜφch p°edpis∙. Ministerstvo financφ ve sd∞lenφ z 19. srpna 1998 Φ. j. 143/61 733/1998 uvßdφ, ₧e nenφ oprßvn∞no p°φsp∞vek na ·hradu volebnφch nßklad∙ DemokratickΘ unii vyplatit, proto₧e tato strana nesplnila zßkonnou podmφnku pro v²platu volebnφho p°φsp∞vku dle º 85 volebnφho zßkona.
Ministerstvo financφ patrn∞ nepoklßdß svΘ sd∞lenφ za rozhodnutφ orgßnu stßtnφ sprßvy a odkazuje v²slovn∞ na "obvyklou cestu" proti omezenφ, je₧ Demokratickß unie poklßdß za proti·stavnφ. Tyto "obvyklΘ cesty" mohou b²t dv∞. Prvnφ spoΦφvß v podßnφ nßvrhu na zruÜenφ p°edpisu volebnφho zßkona prost°ednictvφm skupiny poslanc∙ nebo senßtor∙ t∞ch politick²ch stran, je₧ jsou v Parlamentu ji₧ zastoupeny. Takov² (imaginßrnφ) poΦin velk²ch stran ve prosp∞ch stran mal²ch, kterΘ jsou jejich potencionßlnφmi konkurenty, lze vÜak st∞₧φ p°edpoklßdat.
Druhou cestou by mohla b²t soudnφ ₧aloba proti ╚eskΘ republice zastoupenΘ Ministerstvem financφ o vyplacenφ p°φsluÜnΘho volebnφho p°φsp∞vku. AvÜak i tato cesta mß svß ·skalφ. I kdyby ₧alobce v takovΘm p°φpad∞ navrhl obecnΘmu soudu, aby po₧ßdal o zruÜenφ napadenΘho ustanovenφ volebnφho zßkona, soud by sice mohl, ale nemusel °φzenφ p°eruÜit a nemusel by dle Φl. 95 odst. 2 ┌stavy v∞c p°edlo₧it ┌stavnφmu soudu. Äalobce je v takovΘm p°φpad∞ pln∞ odkßzßn na nßzor obecnΘho soudu, kter² mß povinnost obrßtit se na ┌stavnφ soud pouze tehdy, jestli₧e sßm dojde k zßv∞ru, ₧e zßkon, jeho₧ mß b²t p°i °eÜenφ v∞ci pou₧ito, je v rozporu s ·stavnφm zßkonem.
Je z°ejmΘ, ₧e p°i takovΘm postupu by st∞₧ovateli, tj. DemokratickΘ unii, mohla vzniknout vß₧nß a neodvratitelnß ·jma podle º 75 odst. 2 pφsm. b) zßkona Φ. 182/1993 Sb. AvÜak odkaz na "obvyklou cestu" obecn²ch soud∙ v tomto p°φpad∞ neobstojφ ani z hlediska º 75 odst. 2 pφsm. a) zßkona Φ. 182/1993 Sb., nebo¥ eventußlnφ nßmitku, ₧e st∞₧ovatel nevyΦerpal vÜechny procesnφ prost°edky, kterΘ mu zßkon k ochran∞ jeho prßva poskytuje, ┌stavnφ soud nem∙₧e akceptovat, jde-li o stφ₧nost, kterß sv²m v²znamem podstatn∞ p°esahuje vlastnφ zßjmy st∞₧ovatele - v danΘm p°φpad∞ o otßzku obecnΘho v²znamu, je₧ ·zce souvisφ s principem rovnosti politick²ch stran ve volebnφ sout∞₧i.
Bez ohledu na tuto zßva₧nou okolnost ob∞ cesty oznaΦenΘ za "obvyklΘ" vykazujφ nedostatky, je₧ by ve sv²ch d∙sledcφch znamenaly restriktivnφ zßsahy do pojmovΘho obsahu materißlnφho prßvnφho stßtu a do prßva domßhat se soudnφ cestou uplatn∞nφ principu rovnosti zaruΦenΘho ┌stavou, Listinou, jako₧ i ┌mluvou o ochran∞ lidsk²ch prßv a zßkladnφch svobod (Φl. 36 Listiny a Φl. 6 ┌mluvy). P°ed touto skuteΦnostφ neobstojφ argument, ₧e sd∞lenφ Ministerstva financφ nenφ formßlnφm rozhodnutφm sprßvnφho orgßnu. Podle º 20a zßkona Φ. 424/1991 Sb., ve zn∞nφ pozd∞jÜφch p°edpis∙, p°φsp∞vek vyplßcφ Ministerstvo financφ na ₧ßdost politickΘ strany nebo hnutφ. V danΘm p°φpad∞ ve skuteΦnosti jde o odmφtnutφ vznesenΘho po₧adavku, tedy o zaujetφ stanoviska, je₧ je ve sd∞lenφ z 19. srpna 1998 pod Φ. j. 143/61 733/1998 vyjßd°eno. Dle nßzoru ┌stavnφho soudu v tomto p°φpad∞ nenφ tolik podstatnΘ, zda Ülo o formßlnφ v∞cnΘ zamφtnutφ ₧ßdosti anebo prost∞ jen o "opat°enφ" nebo "jin² zßsah" orgßnu ve°ejnΘ moci.
SkuteΦnostφ z∙stßvß, ₧e jde o negativnφ reakci orgßnu ve°ejnΘ moci na vznesen² nßrok, by¥ s odkazem, ₧e ustanovenφ zßkona v²platu volebnφho p°φsp∞vku nedovoluje. TakΘ vzhledem k tomu je na mφst∞ ·stavnost º 85 volebnφho zßkona p°ezkoumat, nebo¥ st∞₧ovatelka odvozuje odmφtnutφ sv²ch nßrok∙ prßv∞ od proti·stavnφho charakteru tohoto ustanovenφ. Senßt ┌stavnφho soudu mß ostatn∞ dle º 64 odst. 1 pφsm. c) zßkona Φ. 182/1993 Sb. prßvo "v souvislosti s rozhodovßnφm o ·stavnφ stφ₧nosti" p°φpadn∞ tΘ₧ sßm podat nßvrh na zruÜenφ prßvnφho p°edpisu, dojde-li p°i jeho p°ezkoumßnφ k zßv∞ru, ₧e odporuje ·stavnφmu zßkonu.
Ze vÜech t∞chto d∙vod∙ ┌stavnφ soud p°istoupil k projednßnφ nßvrhu na zruÜenφ Φßsti º 85 druhΘ v∞ty volebnφho zßkona, je₧ znφ " , kterß ve volbßch zφskala nejmΘn∞ t°i procenta z celkovΘho poΦtu platn²ch hlas∙,".
┌stavnφ soud po zvß₧enφ vÜech okolnostφ p°φpadu dosp∞l k zßv∞ru, ₧e nßvrh na zruÜenφ Φßsti º 85 volebnφho zßkona, je₧ podmi≥uje stßtnφ p°φsp∞vek na volebnφ nßklady strany zφskßnφm nejmΘn∞ t°φ procent z celkovΘho poΦtu platn²ch hlas∙, je opodstatn∞n².
Stanovisko ┌stavnφho soudu vychßzφ ze zvß₧enφ zßkladnφ otßzky, toti₧ vztahu mezi dv∞ma rozporn²mi aspekty volebnφ sout∞₧e politick²ch stran. Prvnφm z nich je po₧adavek svobodnΘ volebnφ konkurence politick²ch stran za rovn²ch podmφnek poskytujφcφch politick²m stranßm rovnou Üanci ve volebnφ sout∞₧i a vedoucφ k takovΘ skladb∞ volenΘho sboru, je₧ odpovφdß nejlΘpe skuteΦnΘ diferenciaci politickΘ v∙le voliΦ∙. Druh²m po₧adavkem je schopnost zßkonodßrnΘho sboru p°ijφmat rozhodnutφ na zßklad∞ formace politickΘ v∞tÜiny, tj. b²t zßkonodßrn²m orgßnem nejen nominßlnφm, ale i funkΦnφm. V zemφch s pom∞rn∞ rozt°φÜt∞n²m spektrem politick²ch stran se tak st°etßvß princip ·ΦelnΘ integrace s principem p°irozenΘ diferenciace, nebo¥ takΘ pot°eba vzniku politickΘ v∞tÜiny schopnΘ jak vytvo°it vlßdu, tak vykonßvat zßkonodßrnou Φinnost je v povaze ·stavnφho stßtu.
Oba tyto po₧adavky je t°eba citliv∞ a vyvß₧en∞ respektovat v celkovΘ prßvnφ ·prav∞ vÜech prvk∙ volebnφho procesu i p°i ·prav∞ postavenφ politick²ch stran. Proto je z hlediska reprezentativnφ demokracie p°φpustnΘ zaΦlenit do prßvnφ ·pravy integraΦnφ stimuly tam - a pouze tam - kde pro to existujφ zßva₧nΘ d∙vody, zejmΘna za p°edpokladu, ₧e by rozt°φÜt∞nφm hlas∙ mezi velk² poΦet politick²ch stran doÜlo k bezb°ehΘmu "p°emno₧enφ" politick²ch stran, a tφm k ohro₧enφ funkΦnosti a akceschopnosti, jako₧ i kontinuity parlamentnφho systΘmu. Po Üpatn²ch zkuÜenostech s p°φliÜnou rozt°φÜt∞nostφ parlamentnφho spektra p°istupily evropskΘ stßty aplikujφcφ systΘm pom∞rnΘho zastoupenφ ve volbßch takΘ vesm∞s k zavedenφ integraΦnφch stimul∙, zvlßÜt∞ pak omezovacφ klauzule, v∞tÜinou p∞tiprocentnφ. TakovΘ integraΦnφ zßsahy zßkonodßrce jsou obecn∞ poklßdßny za ·stavn∞ legitimnφ, pokud se uskuteΦ≥ujφ v mφ°e nezbytn∞ nutnΘ pro formaci politickΘ v∙le lidu pot°ebnΘ pro p°ijφmßnφ rozhodnutφ ve volenΘm sboru a pokud tyto ·pravy ve svΘm celku p°φliÜ nenaruÜujφ skuteΦn² obraz politickΘ v∙le voliΦ∙ vyjßd°en² jejich hlasovßnφm, nebo¥ v konfrontaci obou t∞chto po₧adavk∙ po₧φvß vyÜÜφ ·stavnφ ochrany prßv∞ princip volnΘ sout∞₧e politick²ch stran (Φl. 5 ┌stavy, Φl. 22 Listiny).
┌stavnφ soud se integraΦnφmi stimuly ji₧ zab²val, a to zejmΘna ve dvou p°φpadech. Prvnφ (Pl. ┌S 25/96 - Φ. 88/1997 Sb.) se t²kal p∞tiprocentnφ omezovacφ klauzule. ┌stavnφ soud tehdy prohlßsil tuto klauzuli za ·stavn∞ konformnφ a shledal, ₧e jistΘ omezenφ diferenciace p°i rozd∞lovßnφ mandßt∙ je p°φpustnΘ, jde-li o minimßlnφ zßsah umo₧≥ujφcφ vznik sn∞movny schopnΘ plnit svΘ ·stavnφ funkce.
Druh²m p°φpadem byl nßvrh na zruÜenφ volebnφch kaucφ (Pl. ┌S 3/96 - Φ. 161/1996 Sb.), kter² zφskal sice podporu v∞tÜiny soudc∙ ┌stavnφho soudu, nikoli vÜak v∞tÜiny kvalifikovanΘ, tak₧e byl zamφtnut. V tomto p°φpad∞ Ülo u PoslaneckΘ sn∞movny o zruÜenφ povinnosti ka₧dΘ ze stran Φi koalicφ slo₧it kauci 200 000 KΦ v ka₧dΘm volebnφm obvodu, v n∞m₧ se ·Φastnφ voleb, p°iΦem₧ vrßcenφ tΘto Φßstky je vßzßno na zφskßnφ alespo≥ p∞ti procent hlas∙ ve volbßch. V d∙sledku toho z∙stal v platnosti i tento integraΦnφ stimul, kter² stavφ i malΘ strany p°ed povinnost slo₧it 1 600 000 KΦ jako kauci pro svou volebnφ ·Φast ve vÜech obvodech s rizikem, ₧e tuto Φßstku ztratφ, nezφskajφ-li nejmΘn∞ p∞t procent hlas∙ ve volbßch (º 35 odst. 4 volebnφho zßkona).
Jak p∞tiprocentnφ omezovacφ klauzule, tak i toto opat°enφ jsou od∙vod≥ovßny pot°ebou Φelit p°φliÜnΘ diferenciaci politickΘho spektra a existenci Φetn²ch drobn²ch politick²ch stran. V podstat∞ o stejnΘ d∙vody se opφrß i º 85 volebnφho zßkona, kter² vß₧e v²platu volebnφho p°φsp∞vku ve v²Üi 90 KΦ za ka₧d² hlas odevzdan² pro stranu Φi koalici na podmφnku zφskßnφ nejmΘn∞ t°φ procent z celkovΘho poΦtu platn²ch hlas∙.
Jako dalÜφ d∙vod t∞chto omezenφ se uvßdφ obava z opakujφcφ se samo·ΦelnΘ aktivity stran sm∞°ujφcφ primßrn∞ k zφskßnφ stßtnφch prost°edk∙, jako₧ i zviditeln∞nφ sv²ch kandidßt∙ z jin²ch ne₧ prßv∞ volebnφch d∙vod∙ (nap°. z d∙vodu zφskßnφ osobnφ popularity, z d∙vod∙ firemnφch, resp. obchodnφch aktivit, z recese aj.).
P°φsp∞vek na ·hradu volebnφch nßklad∙, tak jak je upraven v º 85 volebnφho zßkona, nenφ sßm o sob∞ v zemφch EvropskΘ unie niΦφm zcela v²jimeΦn²m. Mφrn∞jÜφ podmφnky pro vyplacenφ volebnφho p°φsp∞vku platφ v N∞mecku, Francii, Itßlii a Dßnsku. Belgie a èpan∞lsko vß₧φ v²platu na zφskßnφ parlamentnφho mandßtu, ╪ecko na volebnφ zisk t°φ procent hlas∙ a na kandidaturu strany alespo≥ ve dvou t°etinßch obvod∙, Lucembursko na zφskßnφ alespo≥ p∞ti procent v p°φsluÜnΘm obvodu, Velkß Britßnie, Irsko, Nizozemsko a Portugalsko neznajφ p°φmΘ financovßnφ politick²ch stran stßtem v∙bec. Z tohoto pohledu se °eÜenφ ΦeskΘho volebnφho zßkona nevymykß evropskΘmu pr∙m∞ru.
┌stavnφ soud vÜak soudφ, ₧e objektivnφ posouzenφ nßvrhu DemokratickΘ unie vy₧aduje nikoli pouze izolovanΘ zvß₧enφ samotnΘho p°φsp∞vku na ·hradu volebnφch nßklad∙, ale jeho hodnocenφ v souhrnu v²slednΘho efektu vÜech t∞chto faktor∙ v naÜem volebnφm systΘmu.
Tu je t°eba p°edevÜφm pojmov∞ odliÜit p∙sobenφ p∞tiprocentnφ omezovacφ klauzule od volebnφch kaucφ a p°φsp∞vku na ·hradu volebnφch nßklad∙. Omezovacφ p∞tiprocentnφ klauzule p∙sobφ p°φmo a primßrn∞ a₧ v systΘmu rozd∞lovßnφ mandßt∙ mezi jednotlivΘ politickΘ strany, tedy teprve po ukonΦenφ hlasovßnφ voliΦ∙, a jejφ vliv na vstup politick²ch stran do volebnφ sout∞₧e a na jejich ·Φast ve volbßch je pouze nep°φm², toti₧ zprost°edkovan² ·vahou, zda Üance zφskat parlamentnφ zastoupenφ pro stranu je, Φi nenφ reßlnß. Tato ·vaha m∙₧e sice n∞kterΘ strany odradit od ·Φasti ve volbßch, jejich volnost ·Φastnit se voleb a konkurovat ostatnφm ve volebnφ sout∞₧i vÜak tφm nenφ p°φmo omezena.
Naproti tomu volebnφ kauce p°edstavujφ zßsah primßrn∞ nikoli do rozd∞lovßnφ mandßt∙, ale p°φmo jaksi "p°edem" do svobody vstupu do volebnφ sout∞₧e a ·Φasti ve volbßch a z°eteln∞ p∙sobφ a priori na rovnost volebnφch Üancφ tφm, ₧e vß₧φ ·hradu 1 600 000 KΦ, kterΘ strany p°edem pro svou plnou ·Φast ve volbßch sklßdajφ, na zφskßnφ nejmΘn∞ p∞ti procent hlas∙ v celostßtnφm m∞°φtku.
K tomuto "apriornφmu nßstroji integrace" se v ╚eskΘ republice p°φmo °adφ i omezenφ p°φsp∞vku na ·hradu volebnφch nßklad∙, kterΘ svou povahou omezuje malΘ politickΘ strany rovn∞₧ dalÜφm, a to dodateΦn²m finanΦnφm zv²hodn∞nφm, ve srovnßnφ se stranami parlamentn∞ zastoupen²mi. V ╚eskΘ republice tak dochßzφ k takovΘ kumulaci ekonomick²ch p°ekß₧ek pro samotnou ·Φast mal²ch stran ve volebnφ sout∞₧i, je₧ nemß obdoby v ₧ßdnΘm ze stßt∙ EvropskΘ unie s volebnφm systΘmem pom∞rnΘho zastoupenφ. V t∞ch toti₧ neexistujφ ani v nßznaku volebnφ kauce. P°esto₧e neexistujφ volebnφ kauce, je i sama hranice pro poskytnutφ p°φsp∞vku na ·hradu volebnφch nßklad∙ posuzovßna kriticky. Tak nap°. v N∞mecku byla v²Üe 2,5 % zφskan²ch hlas∙ shledßna Spolkov²m ·stavnφm soudem proti·stavnφ a novou ·pravou º 18 zßkona o politick²ch stranßch byla snφ₧ena na 0,5 % pro spolkovΘ a 1 % hlas∙ pro zemskΘ volby. Spolkov² ·stavnφ soud ve svΘm rozhodnutφ (Entscheidungen sv. 24, s. 300, 339 n.) prohlßsil, ₧e zßkonodßrce sice smφ v²platu volebnφho p°φsp∞vku uΦinit odvislou od zφskßnφ jistΘho minimßlnφho poΦtu hlas∙, avÜak hranici 2,5 % oznaΦil za proti·stavnφ, nebo¥ je v rozporu s principem rovn²ch volebnφch Üancφ politick²ch stran. Demokracie je ve svΘ podstat∞ zam∞°ena proti privilegiφm, proto v roce 1975 v jinΘ souvislosti t²₧ ·stavnφ soud shledal, ₧e "ka₧d² mß vykonßvat svß stßtoobΦanskß prßva co do formy a zp∙sobu s maximßlnφ mφrou rovnosti" a ₧e "ka₧d² musφ mφt bez ohledu na socißlnφ rozdφly, zvlßÜt∞ pak na sv∙j p∙vod, nßrodnost, vzd∞lßnφ nebo majetek, stejnou Üanci stßt se Φlenem parlamentu" (tamtΘ₧, sv. 40, s. 317 - 318).
Princip volnΘ sout∞₧e politick²ch stran zahrnuje pojmov∞ povinnost stßtu respektovat rovnost Üancφ t∞chto stran z hlediska prßvnφ ·pravy podmφnek tΘto sout∞₧e a ·pravy nßrok∙ pro jejφ ·Φastnφky, nebo¥ jde v podstat∞ o aplikaci obecnΘ zßsady rovnosti garantovanΘ jak ·stavnφmi, tak i mezinßrodnφmi akty. Jak²koli zßsah zßkonodßrce do t∞chto podmφnek je zßsahem stßtu a m∞l by se °φdit obecn²m zßjmem. Procentußlnφ omezenφ pro v²platu p°φsp∞vku na ·hradu volebnφch nßklad∙ politick²ch stran nesmφ b²t produktem libov∙le anebo vhodnosti posuzovanΘ pouze z hlediska zßjm∙ etablovan²ch stran.
I pro ╚eskou republiku proto platφ, ₧e zßkonodßrce musφ p°i ·pravßch v oblasti tvorby politickΘ v∙le respektovat, ₧e mu jsou na tomto poli vytyΦeny zvlßÜt∞ ·zkΘ meze a ₧e je mu odep°eno ka₧dΘ diferencovanΘ zachßzenφ se stranami, jeho₧ podkladem nenφ d∙vod mimo°ßdnΘ zßva₧nosti. V tΘto souvislosti lze poukßzat na zßv∞r SpolkovΘho ·stavnφho soudu SRN, ₧e "p°i ·hrad∞ nßklad∙ na volebnφ boj, p°i nφ₧ musφ b²t zohledn∞ny zßsadn∞ vÜechny strany, kterΘ se ·Φastnily volebnφho boje, nem∙₧e b²t stanovenφ minimßlnφho podφlu hlas∙ oprßvn∞no poukazem na to, ₧e volby majφ vytvß°et funkceschopnΘ parlamenty" (Entscheidungen, sv. 24, str. 341). TakΘ v ╚eskΘ republice kritΘrium pro tuto ·pravu musφ b²t jinΘ. Nejde o nßstroj dalÜφ integrace, ale prost∞ o zjiÜ¥ovßnφ, zda nßvrhy a programy p°edlo₧enΘ k volb∞ jsou vß₧n∞ mφn∞ny, zda se orientujφ v²hradn∞ na volebnφ ·sp∞ch a nikoli na jinΘ cφle. Smyslem volebnφho p°φsp∞vku nesmφ b²t omezenφ volnosti volebnφ sout∞₧e, ale zajiÜt∞nφ jejφ vß₧nosti. Spolkov² ·stavnφ soud SRN nap°. v²slovn∞ konstatoval, ₧e podφl 0,5 % hlas∙ jako d∙kaz vß₧nosti snah ve volebnφm boji postaΦφ a Φinφ zbyteΦn²m ov∞°ovßnφ podle jin²ch kritΘriφ. ╚φm ni₧Üφ je prßh volebnφho ·sp∞chu, tφm je pravd∞podobn∞jÜφ, ₧e volebnφ ·sp∞ch se kryje s politick²m v²znamem strany.
Jestli₧e modernφ reprezentativnφ demokracie bere z°etel na funkΦnost parlamentnφho systΘmu a p°ijφmß v omezenΘ mφ°e integraΦnφ stimul do systΘmu rozd∞lovßnφ mandßt∙, neznamenß to, ₧e integraΦnφ hlediska sm∞jφ mφt p°ednost p°ed principem volnΘ a v zßsad∞ neomezenΘ sout∞₧e volebnφch stran. Jejich volnß sout∞₧ je p°φm²m v²razem pluralistickΘ povahy demokratickΘ spoleΦnosti a prßv∞ ochrana pluralismu v politickΘm ₧ivot∞ mß primßrnφ v²znam pro samu existenci demokratickΘ spoleΦnosti. Proto je v²razn∞ chrßn∞na Φl. 5 ┌stavy a Φl. 22 Listiny. JakΘkoli p°φmΘ nebo nep°φmΘ omezovßnφ rovnosti stran ve volebnφ sout∞₧i nesmφ jednotliv∞ ani v kumulaci opat°enφ, je₧ diferencovan∞ postihujφ nebo zv²hod≥ujφ urΦitΘ strany, potlaΦovat apriorn∞ ji₧ samotnou ·Φast politick²ch stran ve volebnφ sout∞₧i. Kumulace finanΦnφch podpor pouze pro n∞kterΘ strany je ve sv²ch d∙sledcφch souΦasn∞ kumulacφ faktick²ch finanΦnφch sankcφ pro strany jinΘ. Proto je t°eba peΦliv∞ zva₧ovat, zda nenφ p°ekroΦen ·Φel takov²ch opat°enφ. Tφmto ·Φelem musφ b²t pouze vß₧nost ·silφ soupe°φcφch stran, je₧ nenφ zam∞°eno k jin²m cφl∙m ne₧ k ·Φasti na politickΘ reprezentaci a prosazovßnφ vlastnφho programu v nφ. IntegraΦnφ stimuly jsou v reprezentativnφ demokracii v omezenΘ mφ°e p°φpustnΘ a₧ po ukonΦenφ procesu svobodnΘ sout∞₧e prßvn∞ rovn²ch politick²ch stran, tedy po seΦtenφ hlas∙ pro strany, a to urΦitou diferenciacφ p°i rozd∞lovßnφ mandßt∙, nikoli vÜak apriorn∞ finanΦnφ stimulacφ n∞kter²ch a znev²hodn∞nφm jin²ch stran, nebo¥ tφm by dochßzelo k modifikaci a stylizaci ji₧ i v poΦtu hlas∙ pro politickΘ strany odevzdan²ch.
TakΘ francouzsk² Conseil Constitutionnel v roce 1990 (rozhodnutφ Φ. 89 - 271 DC) vazbu volebnφho p°φsp∞vku na zφskßnφ vφce ne₧ p∞ti procent hlas∙ v jednotliv²ch obvodech prohlßsil za proti·stavnφ a odporujφcφ principu rovnosti, tak₧e v souΦasnΘ dob∞ se sice polovina ·hrnnΘ sumy volebnφch p°φsp∞vk∙ rozd∞luje proporcionßln∞ mezi strany podle poΦtu Φlen∙ parlamentu, avÜak druhß polovina se rozd∞luje vÜem stranßm, je₧ se ·Φastnily voleb, proporcionßln∞ podle poΦtu zφskan²ch hlas∙, ani₧ by byla stanovena procentußlnφ hranice. V Dßnsku staΦφ pro zφskßnφ p°φsp∞vku 1 tisφc odevzdan²ch hlas∙ p°i poslednφch parlamentnφch volbßch.
┌stavnφ soud ji₧ ve svΘm nßlezu o financovßnφ politick²ch stran (Pl. ┌S 26/94 - Φ. 296/1995 Sb.) uznal p°φpustnost stßtnφho finanΦnφho p°φsp∞vku politick²m stranßm, a to vzhledem k jejich nezastupiteln²m funkcφm v ·stavnφ form∞ vlßdy reprezentativnφ demokracie. ┌stava v Φl. 5 vychßzφ z toho, ₧e tvorba politickΘ v∙le a formace stßtnφ moci je v²sledkem volnΘ sout∞₧e politick²ch stran v rßmci demokratickΘho prßvnφho stßtu. V²sledkem tΘto sout∞₧e je urΦit² politick² profil volen²ch orgßn∙ stßtnφ moci. Proto zßsahy stßtnφch orgßn∙ zp∞t do ₧ivota politick²ch stran jsou ne₧ßdoucφ tam, kde by mohly voln² a svobodn² pr∙b∞h sout∞₧e stran omezit. Rovn∞₧ Φl. 22 Listiny stanovφ, ₧e zßkonnß ·prava vÜech politick²ch prßv a svobod a jejφ v²klad a pou₧φvßnφ musφ umo₧≥ovat a ochra≥ovat svobodnou sout∞₧ politick²ch stran v demokratickΘ spoleΦnosti.
V souΦasnΘ dob∞ existujφ pro volby do PoslaneckΘ sn∞movny materißlnφ stimuly podn∞cujφcφ volebnφ abstenci mal²ch stran, je₧ musφ cestou nevratn²ch volebnφch kaucφ stßtu "zaplatit" za to, ₧e nedosßhly hranice stanovenΘ na p∞t procent platn²ch hlas∙, a tφm i uhradit jakousi "pokutu" ve v²Üi 1 600 000 KΦ za svou prostou ·Φast ve volebnφ sout∞₧i. Krom∞ toho vÜak existuje i °ada omezenφ, je₧ finanΦnφ nßroky v opaΦnΘm sm∞ru, toti₧ nßroky politick²ch stran v∙Φi stßtu, v p°φpad∞ mal²ch stran zcela eliminujφ, a to p°esto, ₧e tyto strany uplat≥ujφ svou roli ve volebnφ sout∞₧i v obecnΘm zßjmu stejn∞ jako strany parlamentn∞ etablovanΘ. Ty navφc krom∞ p°φsp∞vku na ·hradu volebnφch nßklad∙ po₧φvajφ °adu dalÜφch materißlnφch v²hod; majφ nßrok na stßl² p°φsp∞vek politickΘ stran∞ nebo hnutφ minimßln∞ ve v²Üi 3 000 000 KΦ ka₧d²m rokem, jestli₧e zφskaly nejmΘn∞ t°i procenta hlas∙ (º 20 odst. 4 a odst. 6 zßkona Φ. 424/1991 Sb.). Tato Φßstka se zvyÜuje za ka₧dou dalÜφ i zapoΦatou desetinu procenta hlas∙ roΦn∞ o 100 000 KΦ. Dßle pak majφ nßrok na p°φsp∞vek na ka₧d² jednotliv² mandßt dle º 20 odst. 7 zßkona Φ. 424/1991 Sb. ve v²Üi 500 000 KΦ za mandßt a koneΦn∞ pak dostßvajφ finanΦnφ ·hrady od stßtu v souvislosti s v²konem parlamentnφch funkcφ a Φinnostφ parlamentnφho klubu. V SRN nap°. naproti tomu existuje pouze volebnφ p°φsp∞vek vyplßcen² vÜem stranßm, kterΘ zφskaly alespo≥ 0,5 % hlas∙.
Kumulace °ady finanΦnφch postih∙ mal²ch stran (a tφm finanΦnφch v²hod pro v∞tÜφ strany) je v souΦasnΘ ·prav∞ tak rozsßhlß, ₧e dochßzφ apriorn∞ k "duÜenφ" t∞ch mal²ch stran, kterΘ nemajφ dosti finanΦnφch prost°edk∙ pro vedenφ volebnφ kampan∞ a placenφ kaucφ. U v∞domφ toho potencißlnφ voliΦi takov²ch stran ji₧ p°i hlasovßnφ samΘm uh²bajφ sv²mi hlasy jinam, jestli₧e "jejich strana nemß dost prost°edk∙, aby se zviditelnila v sout∞₧i s ostatnφmi". ╚φm vyÜÜφ je limit pro malΘ strany, tφm mΘn∞ bude poΦet hlas∙ pro n∞ odevzdan²ch vyjad°ovat jejich skuteΦn² v²znam a tφm slabÜφ bude takΘ v∞rohodnost volebnφch v²sledk∙. Hlasovßnφ voliΦ∙ mß vÜak b²t v²razem svobodnΘho rozhodnutφ ve volnΘ sout∞₧i stran a integraΦnφ faktor mß p∙sobit a₧ po ukonΦenφ svobodnΘ volebnφ sout∞₧e.
Ne·m∞rnß kumulace materißlnφch sankcφ je ve sv²ch d∙sledcφch kontraproduktivnφ, nebo¥ postihuje prßv∞ jen ty demokratickΘ politickΘ strany, kterΘ nedisponujφ mno₧stvφm vydatn²ch sponzorsk²ch dar∙ a jim₧ nahromad∞nφ finanΦnφch sankcφ znemo₧≥uje vΘst p°im∞°enou volebnφ kampa≥, resp. v∙bec vstoupit do volebnφ sout∞₧e. Na druhΘ stran∞ pak mohou jinΘ, rovn∞₧ malΘ, politickΘ strany disponovat dostatkem finanΦnφch prost°edk∙ od vlivn²ch sponzor∙, kte°φ s nimi spojujφ politickΘ prosazovßnφ vlastnφch zßjm∙.
Vzhledem ke vÜem t∞mto okolnostem dosp∞l ┌stavnφ soud k zßv∞ru, ₧e vazba p°φsp∞vku na ·hradu volebnφch nßklad∙ na zφskßnφ nejmΘn∞ t°φ procent z celkovΘho poΦtu platn²ch hlas∙ ve volbßch do PoslaneckΘ sn∞movny sv²m rozsahem a zejmΘna takΘ s p°ihlΘdnutφm k dalÜφm omezenφm, jimi₧ jsou postihovßny politickΘ strany, kterΘ zφskaly mΘn∞ ne₧ p∞t, resp. t°i procenta hlas∙, p°esahuje nezbytnou mφru pot°ebnou ke zjiÜt∞nφ vß₧nosti volebnφch ·mysl∙ stran a zasahuje do rovnosti Üancφ politick²ch stran ve volebnφ sout∞₧i. V tomto souhrnu finanΦnφch postih∙ se pro n∞kterΘ z nich stßvß ·Φast ve volbßch finanΦn∞ ne·nosn²m luxusem.
┌stavnφ soud proto p°φsluÜnΘ ustanovenφ volebnφho zßkona s ·Φinnostφ od vyhlßÜenφ nßlezu ve Sbφrce zßkon∙ zruÜil pro jeho rozpor s Φl. 5 ┌stavy a Φl. 22 Listiny. Je v∞cφ ·vahy Parlamentu ╚eskΘ republiky, zda mß b²t pro volby do PoslaneckΘ sn∞movny p°i existenci volebnφch kaucφ ponechßna tΘ₧ i urΦitß hranice - °ekn∞me kolem 1 % - zφskan²ch hlas∙ jako d∙kaz vß₧nosti volebnφch ·mysl∙ stran, a tφm i podmφnka pro v²platu p°φsp∞vku na ·hradu volebnφch nßklad∙.
O ·stavnφ stφ₧nosti spoΦφvajφcφ v po₧adavku DemokratickΘ unie na v²platu p°φsp∞vku na ·hradu volebnφch nßklad∙ ve v²Üi 7 778 790 KΦ vznesenΘm v souvislosti s minul²mi volbami do PoslaneckΘ sn∞movny, je₧ se konaly v roce 1998, rozhodne I. senßt ┌stavnφho soudu, jakmile tento nßlez plΘna ┌stavnφho soudu bude vykonateln².
P°edseda ┌stavnφho soudu:
JUDr. Kessler v. r.