232
┌stavnφ soud rozhodl dne 27. Φervna 2000 v plΘnu o nßvrhu na zruÜenφ Φßsti ustanovenφ º 250h odst. 1 v∞ty za st°ednφkem zßkona Φ. 99/1963 Sb., obΦansk² soudnφ °ßd, ve zn∞nφ pozd∞jÜφch p°edpis∙,takto:
St∞₧ovatel R. K. podal ·stavnφ stφ₧nost proti rozsudku M∞stskΘho soudu v Praze ze 6. 11. 1998 Φ. j. 28 Ca 378/97-54, jφm₧ byla zamφtnuta jeho ₧aloba proti rozhodnutφ °editele BezpeΦnostnφ informaΦnφ slu₧by, kter²m byl propuÜt∞n ze slu₧ebnφho pom∞ru. Spolu s ·stavnφ stφ₧nostφ podal nßvrh na zruÜenφ Φßsti ustanovenφ º 250h odst. 1 v∞ty za st°ednφkem obΦanskΘho soudnφho °ßdu (dßle jen "o.s.°.") vyjßd°enΘ slovy " ; rozÜφ°it je m∙₧e jen ve lh∙t∞ podle º 250b".
╚tvrt² senßt ┌stavnφho soudu usnesenφm z 19. 5. 1999 sp. zn. IV. ┌S 146/99 °φzenφ o ·stavnφ stφ₧nosti p°eruÜil, kdy₧ dosp∞l k zßv∞ru, ₧e Φßst ustanovenφ, jejφ₧ ·stavnost byla spolu s podßnφm ·stavnφ stφ₧nosti napadena, byla v °φzenφ aplikovßna.
V od∙vodn∞nφ napadenΘho rozsudku je toti₧ konstatovßno, ₧e pokud ₧alobce (st∞₧ovatel) po uplynutφ dvou m∞sφc∙ po podßnφ ₧aloby a uvedenφ ₧alobnφch d∙vod∙ (º 250b odst. 1 o.s.°.) uvedl novou dosud neuplatn∞nou ₧alobnφ nßmitku, tj. ₧e v jeho p°φpad∞ nebyla dodr₧ena propadnß dvoum∞sφΦnφ subjektivnφ lh∙ta k rozhodnutφ o propuÜt∞nφ ze slu₧ebnφho pom∞ru stanovenß v º 40 odst. 3 zßkona Φ. 154/1994 Sb., o BezpeΦnostnφ informaΦnφ slu₧b∞, nelze k tΘto nßmitce p°ihlΘdnout pro uplynutφ dvoum∞sφΦnφ lh∙ty.
Podle navrhovatelova nßzoru je napadenΘ ustanovenφ, resp. jeho Φßst v rozporu s Φl. 37 odst. 3 Listiny zßkladnφch prßv a svobod (dßle jen "Listina"), kter² zakotvuje zßsadu rovnosti ·Φastnφk∙ soudnφho °φzenφ. Navrhovatel uvedl, ₧e °φzenφ p°ed sprßvnφm soudem je °φzenφm p°ezkumn²m a navazuje na °φzenφ sprßvnφ. Äalovan²m je sprßvnφ orgßn, kter² vydal napadenΘ rozhodnutφ. Do zahßjenφ °φzenφ p°ed soudem majφ sprßvnφ orgßny nad°azenΘ postavenφ. Podßnφm ₧aloby sprßvnφ orgßn jako ₧alovan² svΘ nad°azenΘ postavenφ, kterΘ m∞l v pr∙b∞hu celΘho sprßvnφho °φzenφ, ztrßcφ. Formßln∞ majφ tedy ·Φastnφci v °φzenφ p°ed soudem rovnΘ postavenφ, podle navrhovatelova nßzoru vÜak skuteΦn∞ jen formßln∞. ╚ßst ustanovenφ º 250h odst. 1 v∞ty za st°ednφkem o.s.°. poruÜuje zßsadu rovnosti ·Φastnφk∙ v materißlnφm slova smyslu zcela jednoznaΦn∞. Toto ustanovenφ, kterΘ je p°edm∞tem nßvrhu, p°edstavuje omezenφ pouze pro jednu stranu °φzenφ, a to pro ₧alobce. V souladu s ustanovenφm º 249 odst. 2 o.s.°. musφ ₧aloba obsahovat krom∞ obecn²ch nßle₧itostφ oznaΦenφ rozhodnutφ sprßvnφho orgßnu, kterΘ napadß, vymezenφ, v jakΘm rozsahu se toto rozhodnutφ napadß, uvedenφ d∙vod∙, tj. v Φem ₧alobce spat°uje nezßkonnost rozhodnutφ sprßvnφho orgßnu a jak² koneΦn² nßvrh Φinφ. Dle ustanovenφ º 250h odst. 1 o.s.°. ₧alobce m∙₧e rozsah napadenφ rozhodnutφ omezit a₧ do rozhodnutφ soudu, rozÜφ°it je vÜak m∙₧e pouze v zßkonnΘ dvoum∞sφΦnφ lh∙t∞ pro podßnφ ₧aloby. Pokud dispoziΦnφ prßvo s ₧alobou je ze zßkona toliko jednostrannΘ, pak Φßst ustanovenφ º 250h odst. 1 v∞ty za st°ednφkem o.s.°. poruÜuje v Listin∞ zakotvenou zßsadu rovnosti ·Φastnφk∙ °φzenφ v tom, ₧e jednostrann∞ omezuje pouze jednoho z ·Φastnφk∙ °φzenφ, a to jeÜt∞ toho ·Φastnφka, jeho₧ postavenφ je v pr∙b∞hu dosavadnφho °φzenφ v²razn∞ slabÜφ (bere-li se v potaz i sprßvnφ °φzenφ, kterΘ musφ °φzenφ p°ed soudem v₧dy p°edchßzet). Äalovan² (v °φzenφ p°ed sprßvnφm soudem) je ve sprßvnφm °φzenφ ve znaΦnΘ v²hod∞ tΘ₧ tφm, ₧e je nositelem informacφ a pota₧mo d∙kaz∙, ke kter²m ₧alobce nemß p°φstup. To vynikß ve st∞₧ovatelov∞ p°φpad∞, kde podstatnß Φßst spisovΘho materißlu sprßvnφho orgßnu podlΘhß utajenφ. MnohΘ d∙le₧itΘ informace tedy Φasto nem∙₧e ₧alobce zφskat d°φve, ne₧ spisov² materißl ₧alovanΘho soud (na zßklad∞ ₧alobnφho nßvrhu) vy₧ßdß, resp., ne₧ je soudu spisov² materißl ₧alovanΘho doruΦen. V praxi se tak d∞je ve lh∙tßch delÜφch ne₧ Üedesßt dn∙.
Na svΘm p°φpad∞ pak navrhovatel demonstroval, ₧e napadenß Φßst ustanovenφ º 250h odst. 1 v∞ty za st°ednφkem o.s.°. v podstat∞ umo₧≥uje "konverzovat" evidentn∞ protiprßvnφ postup.
Poslaneckß sn∞movna ve svΘm vyjßd°enφ k nßvrhu poukßzala zejmΘna na to, ₧e °φzenφ podle Φßsti pßtΘ o. s. °. je koncipovßno jako specificky upraven² proces. Soud vychßzφ z prßvnφho stavu, kter² tu byl v dob∞ vydßnφ sprßvnφho rozhodnutφ. ╪φzenφ je ovlßdßno dispoziΦnφ zßsadou, co₧ znamenß p°edevÜφm, ₧e zahßjenφ °φzenφ a vymezenφ jeho p°edm∞tu je v dispozici pouze oprßvn∞nΘ osoby, tj. toho, kdo tvrdφ, ₧e byl rozhodnutφm sprßvnφho orgßnu zkrßcen na sv²ch prßvech, nebo toho, kdo tvrdφ, ₧e s nφm nebylo jednßno jako s ·Φastnφkem sprßvnφho °φzenφ, aΦkoliv s nφm takto jednßno b²t m∞lo. Äalobce se m∙₧e dovolat ochrany jen t∞ch prßv, kterß mu nßle₧φ, a soud p°ezkoumßvß rozhodnutφ jen v t∞ch sm∞rech, kterΘ jsou vytyΦeny ₧alobou, nejde-li o skuteΦnosti, k nim₧ musφ p°ihlφ₧et z ·°ednφ povinnosti. RozÜφ°it rozsah napadenφ sprßvnφho rozhodnutφ m∙₧e ₧alobce jen do konce lh∙ty stanovenΘ zßkonem (º 250b o.s.°.), tj. do dvou m∞sφc∙ od doruΦenφ rozhodnutφ sprßvnφho orgßnu v poslednφm stupni, pokud zvlßÜtnφ zßkon nestanovφ jinak. ZmeÜkßnφ lh∙ty nelze prominout. Nedodr₧enφ lh∙ty mß za nßsledek ztrßtu mo₧nosti ·kon provΘst. Z toho vypl²vß, ₧e po uplynutφ tΘto lh∙ty nelze v pr∙b∞hu °φzenφ vznßÜet dalÜφ v²hrady proti sprßvnφmu rozhodnutφ. Äalobce je v tomto p°φpad∞ vßzßn nejen lh∙tou pro podßnφ ₧aloby, ale i lh∙tou pro uplatn∞nφ v²hrad proti napadenΘmu rozhodnutφ.
Poslaneckß sn∞movna dßle uvedla, ₧e mo₧nost rozÜφ°enφ rozsahu napadenφ sprßvnφho rozhodnutφ pouze ve lh∙t∞ podle º 250b o.s.°. je rovn∞₧ zßrukou pro ·Φastnφky °φzenφ v tom smyslu, ₧e soudnφ °φzenφ nem∙₧e b²t neustßle prodlu₧ovßno. Znamenß tedy posφlenφ prßvnφ jistoty ·Φastnφk∙ °φzenφ. V zßv∞ru vyjßd°enφ Poslaneckß sn∞movna uvedla, ₧e zßkon byl schvßlen pot°ebnou v∞tÜinou poslanc∙ Federßlnφho shromß₧d∞nφ dne 5. listopadu 1991, byl podepsßn p°φsluÜn²mi ·stavnφmi Φiniteli a byl °ßdn∞ vyhlßÜen.
Senßt na v²zvu k vyjßd°enφ reagoval sd∞lenφm data, kdy zaΦal p∙sobit, z Φeho₧ dovodil, ₧e mu nep°φsluÜφ vyjad°ovat se k nßvrhu na zruÜenφ ustanovenφ, kter²m byl o.s.°. dopln∞n zßkonem z roku 1991.
Ministerstvo spravedlnosti ve svΘm stanovisku k nßvrhu uvedlo zejmΘna, ₧e Φßst ustanovenφ º 250h odst. 1 v∞ty za st°ednφkem o.s.°. je rozvedenφm tzv. dispoziΦnφ zßsady. Je-li pln∞ na uvß₧enφ ₧alobce, zda podß ₧alobu, a zpochybnφ tak pravomocnΘ rozhodnutφ orgßnu ve°ejnΘ sprßvy, Φi nikoliv, musφ b²t v jeho dispozici i stanovenφ mezφ p°ezkumu soudem, a to nejen kvantitativn∞, oznaΦenφm v²rok∙, kterΘ napadß, ale i kvalitativn∞, tedy uvedenφm ₧alobnφch d∙vod∙, v nich₧ soust°edφ svΘ prßvnφ v²tky proti napadenΘmu rozhodnutφ. V zßjmu prßvnφ jistoty je nezbytnΘ, aby zßkonnou cestou byla vymezena doba, v nφ₧ lze sprßvnφ rozhodnutφ zpochybnit ₧alobou nebo opravn²m prost°edkem u soudu ve sprßvnφm soudnictvφ. O. s. °. proto v p°φpad∞ ₧alob proti pravomocn²m rozhodnutφm sprßvnφch orgßn∙ stanovφ v º 250b obecnou dvoum∞sφΦnφ lh∙tu od doruΦenφ sprßvnφho rozhodnutφ, ve kterΘ je t°eba zvß₧it p°φpadnΘ podßnφ ₧aloby, a souΦasn∞ i vytvß°φ prostor pro to, aby pro p°φpady, kde tato lh∙ta nenφ vyhovujφcφ, bylo mo₧no zßkonem stanovit lh∙tu k podßnφ ₧aloby odchyln∞. Pokud by vÜak souΦasn∞ touto lh∙tou nebyla omezena oprßvn∞nφ ₧alobce rozÜi°ovat ₧alobu na dalÜφ v²roky napadenΘho sprßvnφho rozhodnutφ a rozÜi°ovat ₧alobnφ d∙vody, pak by stanovenφ lh∙ty k podßnφ ₧aloby postrßdalo smysl, nebo¥ by nebylo jasnΘ, co vlastn∞ mß b²t p°edm∞tem soudnφho p°ezkoumßnφ, vytvß°el by se prostor pro neomezenΘ, pop°φpad∞ i ·ΦelovΘ protahovßnφ soudnφho °φzenφ, co₧ by ve sv²ch d∙sledcφch vedlo k prodlu₧ovßnφ stavu prßvnφ nejistoty.
Dßle Ministerstvo spravedlnosti uvedlo, ₧e prßvo podat ₧alobu je prßvem v²luΦn∞ spojen²m s tφm, kdo tvrdφ, ₧e byl na sv²ch prßvech zkrßcen rozhodnutφm sprßvnφho orgßnu; teprve podßnφm takovΘ ₧aloby je zahßjeno soudnφ °φzenφ, pro kterΘ platφ zßsada rovnΘho postavenφ ·Φastnφk∙, kterou zßkonnß ·prava pravidel platn²ch pro toto soudnφ °φzenφ nevymezuje jen formßln∞, ale napl≥uje i v materißlnφm slova smyslu. DispoziΦnφ prßvo ₧alobce s rozsahem ₧aloby nenφ tedy omezenφm jednΘ strany tohoto °φzenφ, ale naopak prßvem v²luΦn∞ spojen²m s jednou stranou soudnφho °φzenφ - ₧alobcem. Ministerstvo spravedlnosti proto nepova₧uje prßvnφ ·pravu obsa₧enou v º 250h odst. 1 v∞t∞ za st°ednφkem o. s. °. za ·pravu, kterß by poruÜovala Φl. 37 odst. 3 Listiny.
Ve v∞ci samΘ ┌stavnφ soud dosp∞l k t∞mto zßv∞r∙m:
Podle Φl. 36 odst. 2 Listiny mß ka₧d², kdo tvrdφ, ₧e byl na sv²ch prßvech zkrßcen rozhodnutφm orgßn∙ ve°ejnΘ sprßvy, prßvo obrßtit se na soud, aby p°ezkoumal zßkonnost takovΘho rozhodnutφ, nestanovφ-li zßkon jinak (tzv. generßlnφ klauzule s negativnφ enumeracφ). P°itom z pravomoci soudu nesmφ b²t vylouΦeno p°ezkoumßnφ rozhodnutφ t²kajφcφch se zßkladnφch prßv a svobod podle Listiny. Zßkon (o.s.°.) pak tyto ·stavnφ principy rozvßdφ v Φßsti pßtΘ - Sprßvnφ soudnictvφ. Zßkon zejmΘna stanovφ, kdo je legitimovßn k podßnφ tzv. sprßvnφ ₧aloby. Ten, kdo je oprßvn∞n ₧alobu podat, tak musφ uΦinit zcela specifick²m zp∙sobem. Zde ji₧ nastupuje aplikace napadenΘ Φßsti ustanovenφ º 250h odst. 1 v∞ty za st°ednφkem o.s.°., ve kterΘm, ve spojenφ o ustanovenφm º 249 odst. 2 o.s.°. a dalÜφmi, je vyjßd°ena zßsada, kterß b²vß, ne zcela p°esn∞, oznaΦovßna jako zßsada dispoziΦnφ. P°i bli₧Üφm rozboru je toti₧ z°ejmΘ, ₧e nejde ani tak o to, kdo urΦuje, o Φem bude jednßno, jako spφÜe, o Φem bude jednßno a v jakΘ lh∙t∞ lze tento rozsah p°ezkumu vymezit, spφÜe tedy jde o koncentraci °φzenφ.
Lze shrnout, ₧e sprßvnφ soudnictvφ je zalo₧eno na zßsad∞ (a¥ ji₧ ji nazveme jakkoli), ₧e sprßvnφ soud z vlastnφ iniciativy nep°ezkoumßvß sprßvnφ rozhodnutφ nad rßmec vymezen² ₧alobcem, a nenahrazuje tedy ₧alobcovu iniciativu. Z nßzor∙ doktrinßrnφch se dß usuzovat, ₧e soud tak snad Φinit ani nem∙₧e Φi dokonce nesmφ, aΦkoliv nap°. ustanovenφ º 250j odst. 1 o.s.°. pro tak striktnφ nßzor nehovo°φ ("Dojde-li soud k zßv∞ru, ₧e napadenΘ rozhodnutφ je v souladu se zßkonem, . . .").
ZvlßÜtnostφ procesu je dßle povinnΘ prßvnφ zastoupenφ ₧alobce, zßsada vßzanosti soudu zjiÜt∞n²m skutkov²m stavem a °ada dalÜφch.
Uvedenß omezenφ a specifick² proces nastolujφ otßzku, zda jsou jednotliv∞ i ve sv²ch souvislostech ·stavn∞ akceptovatelnΘ a pod°aditelnΘ pod po₧adavek vypl²vajφcφ z Φl. 36 odst. 1 Listiny, tj., ₧e u nezßvislΘho a nestrannΘho soudu je nezbytnΘ se sv²ch prßv domßhat stanoven²m zp∙sobem. P°edevÜφm pak je v tΘto souvislosti t°eba odpov∞d∞t na otßzku, zda se dispoziΦnφ zßsada v n∞kter²ch p°φpadech nutn∞ prolamuje, zejmΘna tedy, zda soud musφ k n∞Φemu, a pokud ano, k Φemu, p°ihlΘdnout, i kdy₧ to ₧alobce nenamφtß - tedy ex officio.
Z komentß°e a judikatury k ustanovenφ º 250h o.s.°. vypl²vß, ₧e nenφ pochyb o nutnosti takovΘho zßsahu soudu u sprßvnφch akt∙ nulitnφch. P°ipouÜtφ se vÜak, a ┌stavnφ soud tento nßzor sdφlφ, ₧e nenφ tak zcela jasno, co mß b²t za takovΘ akty pova₧ovßno. Komentß° k o.s.°. (BureÜ, Drßpal, Mazanec, C. H. Beck Praha) p°ipouÜtφ, ₧e praxe bude nachßzet i dalÜφ otßzky, k nim₧ budou muset sprßvnφ soudy p°ihlΘdnout z moci ·°ednφ, a ₧e nejde ani tak o principißlnφ nemo₧nost zkoumat sprßvnφ rozhodnutφ nad rßmec vymezen² ₧alobcem, jako spφÜe o sprßvnΘ a stabilnφ stanovenφ okruhu otßzek d∙le₧it²ch pro rozhodnutφ, ke kter²m soud musφ p°ihlΘdnout, i kdy₧ to ₧alobce nenamφtß. TakΘ tento nßzor ┌stavnφ soud sdφlφ a pouze pova₧uje za pot°ebnΘ p°ipomenout, ₧e ka₧dΘ ustanovenφ, kterΘ tφm, ₧e formalizuje °φzenφ ve sprßvnφm soudnictvφ, stanovφ de facto meze p°φstupu k soudu, tedy meze jednoho ze zßkladnφch ·stavnφch prßv - prßva na soudnφ ochranu. VÜechna takovß ustanovenφ, a napadenΘ ustanovenφ je jednφm z nich, je proto nezbytnΘ vyklßdat v duchu Φl. 4 odst. 4 Listiny, tedy p°i aplikaci takov²ch ustanovenφ Üet°it podstatu a smysl zßkladnφch prßv a svobod. Jinak °eΦeno, existuje nepochybn∞ vφce situacφ, ne₧li jen nulita sprßvnφho aktu, kterΘ bude muset vzφt sprßvnφ soud na z°etel i bez nßvrhu, resp. na zßklad∞ pozdnφho upozorn∞nφ, tedy ex officio nebo spφÜe, lΘpe vyjßd°eno - ex aequo et bono.
┌stavnφ soud p°edpoklßdß, ₧e v naznaΦenΘm sm∞ru se bude judikatura sprßvnφch soud∙ vyvφjet. Sßm pak bude nucen p°i projednßnφ ·stavnφ stφ₧nosti samotnΘ zaujmout stanovisko k otßzce, zda je povinnostφ soud∙ p°ihlΘdnout i bez nßvrhu k p°φpadnΘ prekluzi prßva. P°itom je nucen znovu konstatovat, ₧e takovßto interpretaΦnφ role by nßle₧ela p°edevÜφm soudu, kter² existuje dle ┌stavy, ale nikoliv de facto - NejvyÜÜφmu sprßvnφmu soudu.
┌stavnφ soud, posuzuje napadenΘ ustanovenφ jako interpretovatelnΘ v ·stavnφch mezφch, neshledal v n∞m zakotvenou dispoziΦnφ zßsadu, resp. princip koncentrace °φzenφ ve sprßvnφm soudnictvφ ne·stavnφ, nebo¥, i kdy₧ m∙₧e b²t kritizovßn za to, ₧e se vzdaluje zßsad∞ materißlnφ pravdy, nelze nevid∞t, ₧e p°edevÜφm a zcela nepochybn∞ napomßhß k napln∞nφ ·stavnφho prßva na projednßnφ a rozhodnutφ v∞ci v p°im∞°enΘ lh∙t∞, resp. bez zbyteΦn²ch pr∙tah∙ (Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy o ochran∞ lidsk²ch prßv a zßkladnφch svobod, Φl. 38 odst. 2 Listiny).
Na druhΘ stran∞ vÜak pova₧uje ┌stavnφ soud za svoji povinnost op∞tovn∞ konstatovat, ₧e sprßvnφ soudnictvφ, ve kterΘm napadenΘ ustanovenφ hraje jen parcißlnφ roli, jako celek neodpovφdß princip∙m zakotven²m v Φl. 6 odst. 1 uvedenΘ ┌mluvy a je jako systΘm vytvo°en² v obdobφ p°ed·stavnφm v rozporu s ┌stavou ji₧ samou neexistencφ NejvyÜÜφho sprßvnφho soudu. Nenφ sporu o tom, ₧e v soudob²ch vysp∞l²ch demokraciφch je zavrÜenφ soustavy sprßvnφch soud∙ spoleΦnou nad°φzenou soudnφ instancφ standardnφ a neodmyslitelnou souΦßstφ °ßdnΘho chodu ve°ejnΘ sprßvy a napln∞nφ princip∙ prßvnφho stßtu. Nejsou-li vÜak n∞kolikaletΘ apely ┌stavnφho soudu pro zßkonodßrce dostateΦnou motivacφ k napln∞nφ ┌stavy, prohlaÜuje ┌stavnφ soud, ₧e bude ve svΘ rozhodovacφ Φinnosti d∙sledn∞ hledat prost°edky a mo₧nosti, jak tento stav zm∞nit.
P°edseda ┌stavnφho soudu:
JUDr. Kessler v. r.