2
┌stavnφ soud rozhodl dne 23. listopadu 1999 v plΘnu o nßvrhu Ing. P. N. na zruÜenφ Φßsti ustanovenφ º 248 odst. 2 pφsm. e) obΦanskΘho soudnφho °ßdu ve slovech "vΦetn∞ rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch"
Ustanovenφ º 248 odst. 2 pφsm. e) zßkona Φ. 99/1963 Sb., obΦansk² soudnφ °ßd, ve zn∞nφ zßkona Φ. 519/1991 Sb., ve slovech "vΦetn∞ rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch" se zruÜuje dnem vyhlßÜenφ tohoto nßlezu ve Sbφrce zßkon∙.
Navrhovatel podal ·stavnφ stφ₧nost proti usnesenφ M∞stskΘho soudu v Praze ze dne 31. b°ezna 1998 sp. zn. 28 Ca 317/97, kter²m bylo zastaveno °φzenφ ve v∞ci jeho ₧aloby proti rozhodnutφ prezidenta NejvyÜÜφho kontrolnφho ·°adu (dßle jen "NK┌") ze dne 20. kv∞tna 1997 Φ. j. 1199/95-140/3-RK. Tφmto rozhodnutφm byl zamφtnut navrhovatel∙v rozklad proti rozhodnutφ NK┌ ze dne 12. prosince 1995 Φ. j. 95/22-SK/46 a bylo potvrzeno ulo₧enφ pokuty ve v²Üi 50 000 KΦ podle º 28 odst. 1 zßkona Φ. 166/1993 Sb., o NejvyÜÜφm kontrolnφm ·°adu. Toto ustanovenφ stanovφ:
"(1) FyzickΘ osob∞, kterß zavin∞n∞ zp∙sobila, ₧e kontrolovanß osoba nesplnila povinnost podle º 24 tohoto zßkona, m∙₧e ┌°ad ulo₧it pokutu a₧ do v²Üe 50 000 KΦ.
(2) Pokutu lze ulo₧it i opakovan∞, nebyla-li povinnost spln∞na ani ve lh∙t∞ nov∞ stanovenΘ kontrolujφcφmi.
(3) Pokutu lze ulo₧it do jednoho m∞sφce ode dne nespln∞nφ povinnosti.
(4) Pokuty jsou p°φjmem stßtnφho rozpoΦtu ╚eskΘ republiky.
(5) Pokuty vymßhß ┌°ad.".
Navrhovatel tvrdφ, ₧e usnesenφm M∞stskΘho soudu v Praze byla poruÜena jeho prßva na soudnφ ochranu vΦetn∞ p°ezkumu zßkonnosti rozhodnutφ orgßnu ve°ejnΘ sprßvy, jak mu je ·stavn∞ zaruΦuje Φl. 36 odst. 1 a 2 Listiny zßkladnφch prßv a svobod (dßle jen "Listina") a Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy o ochran∞ lidsk²ch prßv a zßkladnφch svobod (dßle jen "┌mluva"). K tomuto poruÜenφ doÜlo podle jeho nßzoru v souvislosti s uplatn∞nφm º 248 odst. 2 pφsm. e) obΦanskΘho soudnφho °ßdu (dßle jen "o.s.°."). Ustanovenφ º 248 odst. 2 pφsm. e) o.s.°., ve zn∞nφ zßkona Φ. 519/1991 Sb., stanovφ, ₧e ve sprßvnφm soudnictvφ soudy rovn∞₧ nep°ezkoumßvajφ:
"rozhodnutφ sprßvnφch orgßn∙ p°edb∞₧nΘ, procesnφ nebo po°ßdkovΘ povahy vΦetn∞ rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch".
Toto ustanovenφ je podle jeho tvrzenφ ve slovech "vΦetn∞ rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch" v rozporu s Φl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy.
Navrhovatel vyu₧il mo₧nosti danΘ mu º 64 odst. 1 pφsm. d) zßkona Φ. 182/1993 Sb., o ┌stavnφm soudu, a spolu s ·stavnφ stφ₧nostφ podal nßvrh na zruÜenφ Φßsti ustanovenφ º 248 odst. 2 pφsm. e) o.s.°. ve slovech "vΦetn∞ rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch". Vzhledem k tomu II. senßt ┌stavnφho soudu posoudil spln∞nφ podmφnek podle º 74 zßkona o ┌stavnφm soudu. ┌stavnφ stφ₧nost byla podßna vΦas, oprßvn∞n²m navrhovatelem, kter² byl °ßdn∞ zastoupen, nßvrh nenφ nep°φpustn² a ┌stavnφ soud je k jeho projednßnφ p°φsluÜn². Nßvrh nebyl shledßn ani zjevn∞ neopodstatn∞n²m.
Proto₧e k tvrzenΘmu zßsahu do zßkladnφho prßva doÜlo za p°φmΘ aplikace ustanovenφ, kterΘ je p°edm∞tem nßvrhu, doÜel II. senßt ┌stavnφho soudu k zßv∞ru, ₧e jsou spln∞ny podmφnky º 78 odst. 1 zßkona Φ. 182/1993 Sb. Proto °φzenφ o ·stavnφ stφ₧nosti sv²m usnesenφm z 21. °φjna 1998 Φ. j. II. ┌S 254/98-24 p°eruÜil a nßvrh na zruÜenφ Φßsti p°edm∞tnΘho ustanovenφ o.s.°. postoupil plΘnu ┌stavnφho soudu k rozhodnutφ podle Φl. 87 odst. 1 pφsm. a) ┌stavy ╚eskΘ republiky (dßle jen "┌stava").
Navrhovatel uvßdφ, ₧e v °φzenφ p°ed M∞stsk²m soudem v Praze se domßhal zruÜenφ rozhodnutφ NK┌, kter²m mu byla ulo₧ena po°ßdkovß pokuta ve v²Üi 50 000 KΦ, kdy₧ na n∞m podle jeho nßzoru NK┌ vy₧adoval spln∞nφ povinnosti, kterß nenφ ulo₧ena zßkonem. Rovn∞₧ formßln∞ nebyl postup NK┌ bez zßvad. M∞stsk² soud v Praze vÜak rozhodl tak, ₧e °φzenφ v tΘto v∞ci zastavil, p°iΦem₧ svΘ rozhodnutφ od∙vodnil odkazem na º 248 odst. 2 pφsm. e) o.s.°., podle kterΘho soudy ve sprßvnφm soudnictvφ nep°ezkoumßvajφ rozhodnutφ sprßvnφch orgßn∙ p°edb∞₧nΘ, procesnφ nebo po°ßdkovΘ povahy vΦetn∞ rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch.
Podle navrhovatelova nßzoru p°edm∞tnΘ ustanovenφ o.s.°. ve slovech "vΦetn∞ rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch" v rozporu s ·stavnφmi p°edpisy vyluΦuje ze soudnφho p°ezkumu °adu rozhodnutφ rozdφlnΘ povahy. M∙₧e se jednat o po°ßdkovou pokutu 200 KΦ podle sprßvnφho °ßdu, ale i o pokuty podle º 71 odst. 2 zßkona Φ. 455/1991 Sb., o ₧ivnostenskΘm podnikßnφ (₧ivnostensk² zßkon), ve v²Üi 10 000 KΦ, obdobnou pokutu podle º 62 odst. 2 zßkona Φ. 199/1994 Sb., o zadßvßnφ ve°ejn²ch zakßzek, nebo dokonce pokutu do 500 000 KΦ podle º 11 zßkona Φ. 136/1994 Sb., o barvenφ a znaΦkovßnφ n∞kter²ch uhlovodφkov²ch paliv a maziv a o opat°enφch s tφm souvisejφcφch. VÜechny pokuty uklßdß sprßvnφ orgßn, m∙₧e je ulo₧it opakovan∞ a vÜechny jsou v²slovn∞ jako po°ßdkovΘ pokuty oznaΦeny. Jednß se o mimo°ßdn∞ zßva₧n² zßsah do sfΘry prßv individua, kter² m∙₧e zp∙sobit i ekonomickou likvidaci takto posti₧enΘho subjektu. Proto je t°eba s ohledem na Φl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy chßpat prßvo zßkonodßrce vylouΦit mo₧nost p°ezkumu rozhodnutφ orgßnu ve°ejnΘ sprßvy velmi restriktivn∞. To plyne z Φl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterΘho musφ b²t p°i pou₧φvßnφ ustanovenφ o mezφch zßkladnφch prßv a svobod Üet°eno jejich podstaty a smyslu.
Dle navrhovatelova prßvnφho nßzoru je proto ne·stavnφ pauÜßlnφ vylouΦenφ soudnφho p°ezkumu vÜech tzv. po°ßdkov²ch pokut bez jejich dalÜφho rozliÜenφ. Na jednΘ stran∞ chßpe snahu zßkonodßrce zamezit ne·m∞rn∞ vysok² nßpad soud∙m v t∞chto v∞cech, na druhΘ stran∞ vÜak °ada takov²ch pokut m∙₧e na osobu delikventa velmi tφ₧iv∞ dopadnout. PostaΦφ p°itom zruÜenφ slov "vΦetn∞ rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch", nebo¥ pak bude moci soud sßm posoudit, zda urΦitß pokuta mß povahu rozhodnutφ povahy v²luΦn∞ po°ßdkovΘ (nap°. pokuty podle sprßvnφho °ßdu), nebo zda vzhledem k okolnostem, intenzit∞, v²Üi sankce zasahuje tΘ₧ do prßv hmotn∞prßvnφ povahy. Nynφ tuto mo₧nost uvß₧enφ soud nemß a °φzenφ musφ zastavit bez p°ezkoumßvßnφ v∞ci samΘ.
V tΘto souvislosti tΘ₧ poukßzal na zßkon Φ. 36/1876 °. z., kter² ve svΘm º 3 obsahoval podstatn∞ u₧Üφ v²luky ze sprßvnφho p°ezkumu, tak₧e prßvnφ ·prava do roku 1952 poskytovala obΦan∙m podstatn∞ vyÜÜφ standard prßvnφ ochrany, ne₧ Φinφ ·prava dneÜnφ.
Na v²zvu soudce zpravodaje se k nßvrhu vyjßd°ili ·Φastnφci °φzenφ. Za Senßt Parlamentu ╚eskΘ republiky se vyjßd°ila jeho p°edsedkyn∞ LibuÜe BeneÜovß, kterß uvedla, ₧e zßkon Φ. 519/1991 Sb., kter²m bylo p°edm∞tnΘ ustanovenφ vneseno do o.s.°., byl p°ijat na 18. sch∙zi Federßlnφho shromß₧d∞nφ dne 5. listopadu 1991, kdy₧ ve Sn∞movn∞ lidu pro n∞j hlasovalo 87 z 92 p°φtomn²ch poslanc∙ a ve Sn∞movn∞ nßrod∙ v ΦeskΘ Φßsti 55 poslanc∙ a ve slovenskΘ Φßsti 52 poslanc∙ ze 107 p°φtomn²ch. Senßt se novelou o.s.°. v tΘto Φßsti nezab²val. Je v∞cφ ┌stavnφho soudu, aby posoudil ·stavnost nßvrhu napadenΘho ustanovenφ o.s.°.
Za Poslaneckou sn∞movnu Parlamentu ╚eskΘ republiky se vyjßd°il jejφ p°edseda prof. Ing. Vßclav Klaus, CSc., kter² uvedl, ₧e zßkon Φ. 519/1991 Sb. byl p°ijat pot°ebnou v∞tÜinou poslanc∙ a byl °ßdn∞ vyhlßÜen. Z v∞cnΘho hlediska p°ipomn∞l obsah d∙vodovΘ zprßvy k tomuto zßkonu, ze kterΘ vypl²vß, ₧e pravomoc soud∙ ve sprßvnφm soudnictvφ je stanovena tzv. generßlnφ klauzulφ. Okruh v∞cφ, kterΘ by m∞ly b²t vylouΦeny z p°ezkumu, je vymezen v º 248 o.s.°., p°iΦem₧ jednotlivΘ v²jimky jsou formulovßny obecn∞, a vztahujφ se proto na vÜechna rozhodnutφ bez ohledu na to, o jak² prßvnφ p°edpis se opφrajφ. Jejich v²klad by m∞l b²t restriktivnφ, nebo¥ majφ povahu v²jimky z generßlnφ klauzule. Rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch je institutem, kter² mß slou₧it k tomu, aby nap°. kontrolnφ orgßn m∞l ·Φinn² nßstroj k tomu, aby mohl plnit povinnosti, k nim₧ je zßkonem a ┌stavou p°φmo urΦen. Nenφ vylouΦeno, aby rozhodnutφ o po°ßdkovΘ pokut∞ zasßhlo do ·stavn∞ zaruΦen²ch prßv a svobod. To ale nenφ p°edm∞tem stφ₧nosti, nebo¥ st∞₧ovatel napadß proti·stavnost vylouΦenφ p°ezkumu takovΘho rozhodnutφ soudem, nikoli proti·stavnost po°ßdkovΘho deliktu jako takovΘho. Tento st∞₧ovatel∙v nßzor p°edseda PoslaneckΘ sn∞movny nesdφlφ.
┌stavnφ soud nejd°φve p°ikroΦil k posouzenφ formßlnφch nßle₧itostφ podanΘho nßvrhu. Nßvrh byl podßn oprßvn∞n²m st∞₧ovatelem za podmφnek uveden²ch v º 74 zßkona Φ. 182/1993 Sb. Rovn∞₧ podmφnky p°φpustnosti podle º 66 odst. 1 zßkona Φ. 182/1993 Sb. byly v danΘm p°φpad∞ spln∞ny. Nßvrh byl shledßn p°φpustn²m a ┌stavnφ soud mohl dßle postupovat podle sm∞rnic º 68 zßkona Φ. 182/1993 Sb.
Pokud jde o ·stavnost º 248 odst. 2 pφsm. e) o.s.°. ve slovech "vΦetn∞ rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch", doÜel ┌stavnφ soud k zßv∞ru, ₧e toto ustanovenφ nenφ v souladu s Φl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy a Φl. 14 odst. 1 Mezinßrodnφho paktu o obΦansk²ch a politick²ch prßvech (dßle jen "Pakt") ve spojenφ s Φl. 1 Listiny a Φl. 1 a 4 ┌stavy.
V danΘm p°φpad∞ ┌stavnφ soud provßdφ abstraktnφ kontrolu ·stavnosti bez ohledu na to, ₧e podn∞tem k jejφmu provedenφ byla ·stavnφ stφ₧nost. Pokud nßvrh splnil po₧adavky zßkona Φ. 182/1993 Sb., je t°eba s nφm zachßzet stejn∞ jako s nßvrhy jin²ch oprßvn∞n²ch navrhovatel∙ podle º 64 odst. 1 zßkona Φ. 182/1993 Sb. Nejde proto o hodnocenφ pokuty v konkrΘtnφm p°φpad∞ navrhovatele (º 28 odst. 1 zßkona Φ. 166/1993 Sb.), n²br₧ o hodnocenφ pojmu "po°ßdkovß pokuta" pou₧itΘho obecn∞ v º 248 odst. 2 pφsm. e) o.s.°. v jeho plnΘm v²znamu, tj. i tam, kde se v²slovn∞ o "po°ßdkovΘ" pokut∞ nehovo°φ, jestli₧e vÜak tato pokuta mß "po°ßdkov²" charakter. Navrhovatel sice tvrdφ, ₧e tento pojem "po°ßdkovß" pou₧φvajφ vÜechny jφm uvedenΘ p°edpisy, prßv∞ v p°φpad∞ v∙Φi n∞mu pou₧itΘho º 28 odst. 1 zßkona Φ. 166/1993 Sb. to vÜak neodpovφdß skuteΦnosti. V∞c byla ┌stavnφm soudem posouzena takto.
Tento pojem pou₧φvß °ada prßvnφch p°edpis∙ z oboru civilnφho, trestnφho a sprßvnφho procesnφho prßva a prßvnφ p°edpisy upravujφcφ postavenφ a p∙sobnost orgßn∙ kontroly a inspekce. Tato rozhodnutφ jsou konstruovßna jako civiln∞procesnφ, trestn∞procesnφ nebo sprßvn∞procesnφ sankce, tedy opat°enφ, kterß majφ pomoci zajistit hladk² pr∙b∞h urΦitΘho °φzenφ a souΦinnost jeho ·Φastnφk∙ v p°φpad∞, ₧e by nebyli ochotni se na °φzenφ podφlet zp∙sobem, kter² stanovφ zßkon (dostavit se, p°edlo₧it po₧adovanΘ listiny, vydat v∞ci d∙le₧itΘ pro °φzenφ atd.), nebo by jeho pr∙b∞h jinak zt∞₧ovali Φi dokonce ma°ili. Proto je mo₧no je uklßdat i opakovan∞, dokud nebude odpovφdajφcφ pr∙b∞h °φzenφ zajiÜt∞n (neplatφ zßsada, ne bis in idem).
Sankce v podob∞ po°ßdkovΘ pokuty uklßdanß sprßvnφmi orgßny jako po°ßdkovΘ opat°enφ p°itom byla p∙vodn∞ konstruovßna vφce jako upozorn∞nφ na povinnost respektovat stanovenß pravidla a nedosahovala stupn∞ represe nebo prevence ve smyslu trestn∞prßvnφch a sprßvn∞trestnφch delikt∙. Jako p°φklad lze uvΘst º 45 odst. 1 sprßvnφho °ßdu, podle kterΘho tomu, kdo zt∞₧uje postup °φzenφ, zejmΘna tφm, ₧e se bez zßva₧n²ch d∙vod∙ nedostavφ na v²zvu ke sprßvnφmu orgßnu, ruÜφ p°es p°edchozφ napomenutφ po°ßdek, bezd∙vodn∞ odmφtß sv∞deckou v²pov∞∩, p°edlo₧enφ listiny nebo provedenφ ohledßnφ, m∙₧e sprßvnφ orgßn ulo₧it po°ßdkovou pokutu a₧ do v²Üe 200 KΦ; u vojßk∙ v ΦinnΘ slu₧b∞ a u p°φsluÜnφk∙ ve°ejn²ch ozbrojen²ch sbor∙ odevzdß v∞c k vy°φzenφ podle kßze≥sk²ch p°edpis∙. V poslednφch letech je vÜak patrnß tendence ke zvyÜovßnφ Φßstek, kterΘ se v podob∞ "po°ßdkov²ch pokut" uklßdajφ.
Obdobnou povahu jako po°ßdkovΘ pokuty ve sprßvnφm °φzenφ majφ i po°ßdkovß opat°enφ v kontrolnφ a inspekΦnφ Φinnosti. I zde je jejich poslßnφm zajistit nßle₧it² pr∙b∞h kontrolnφ akce, kterß by zpravidla byla neproveditelnß bez souΦinnosti kontrolovan²ch. Krom∞ toho jsou zde ve srovnßnφ s procesnφmi po°ßdkov²mi opat°enφmi n∞kterΘ zvlßÜtnosti souvsejφcφ s povahou kontrolnφ Φinnosti samotnΘ. Pokud jde o kontrolnφ Φinnost kontrolor∙ NK┌, jsou p°i provßd∞nφ kontroly podle º 21 zßkona Φ. 166/1993 Sb. oprßvn∞ni:
| a) | vstupovat do objekt∙, za°φzenφ a provoz∙, na pozemky a do jin²ch prostor kontrolovan²ch osob, pokud souvisφ s p°edm∞tem kontroly; |
| b) | po₧adovat na kontrolovan²ch osobßch, aby ve stanoven²ch lh∙tßch p°edlo₧ily originßlnφ doklady a dalÜφ pφsemnosti, zßznamy dat na pam∞¥ov²ch mΘdiφch prost°edk∙ v²poΦetnφ techniky, jejich v²pisy a zdrojovΘ k≤dy program∙, vzorky v²robk∙ nebo jinΘho zbo₧φ; |
| c) | seznamovat se s utajovan²mi skuteΦnostmi, prokß₧φ-li se osv∞dΦenφm pro p°φsluÜn² stupe≥ utajenφ t∞chto skuteΦnostφ, vydan²m podle zvlßÜtnφho zßkona; |
| d) | po₧adovat na kontrolovan²ch osobßch poskytnutφ pravdiv²ch a ·pln²ch, ·stnφch a pφsemn²ch informacφ o zjiÜ¥ovan²ch a souvisejφcφch skuteΦnostech; |
| e) | zajiÜ¥ovat v od∙vodn∞n²ch p°φpadech doklady; jejich p°evzetφ musφ kontrolovanΘ osob∞ pφsemn∞ potvrdit a ponechat jφ kopie p°evzat²ch doklad∙; |
| f) | po₧adovat, aby kontrolovanΘ osoby podaly ve stanovenΘ lh∙t∞ pφsemnou zprßvu o odstran∞nφ zjiÜt∞n²ch nedostatk∙; |
| g) | pou₧φvat telekomunikaΦnφ za°φzenφ kontrolovan²ch osob v p°φpadech, kdy je jejich pou₧itφ nezbytnΘ pro zabezpeΦenφ kontroly. |
Podle º 24 odst. 1 zßkona Φ. 166/1993 Sb. jsou kontrolovanΘ osoby povinny poskytnout souΦinnost odpovφdajφcφ uveden²m oprßvn∞nφm kontrolujφcφch (º 21 zßkona Φ. 166/1993 Sb.). FyzickΘ osoby nemajφ povinnost podle º 21 pφsm. d) zßkona Φ. 166/1993 Sb., jestli₧e by jejφm spln∞nφm zp∙sobily nebezpeΦφ trestnφho stφhßnφ sob∞ nebo osobßm blφzk²m. Pokud tuto souΦinnost neposkytnou, m∙₧e jim NK┌ podle º 28 odst. 1 a₧ 3 zßkona Φ. 166/1993 Sb. ulo₧it do jednoho m∞sφce ode dne nespln∞nφ povinnosti pokutu a₧ do v²Üe 50 000 KΦ, a to i opakovan∞, nebyla-li povinnost spln∞na ani ve lh∙t∞ nov∞ stanovenΘ kontrolujφcφmi. Podobnß pravidla stanovφ kontrolnφ °ßd podle zßkona Φ. 552/1991 Sb., o stßtnφ kontrole, ve zn∞nφ pozd∞jÜφch p°edpis∙. Souhrnnß v²Üe opat°enφ, kterΘ je zde v²slovn∞ oznaΦeno jako "po°ßdkovß" pokuta, vÜak nem∙₧e p°esßhnout 200 000 KΦ.
┌stavnφ soud v danΘm p°φpad∞ doÜel k zßv∞ru, ₧e i kdy₧ v zßkon∞ Φ. 166/1993 Sb. tato pokuta nenφ v²slovn∞ oznaΦena jako po°ßdkovß, znaky po°ßdkovΘ pokuty ve smyslu po°ßdkovΘho opat°enφ sprßvnφho orgßnu napl≥uje. Plyne to z jejφ povahy, cφle a ·Φelu. NK┌ p°i v²konu kontrolnφ Φinnosti je vybaven vrchnostensk²mi oprßvn∞nφmi v∙Φi kontrolovan²m subjekt∙m (srov. º 21 zßkona Φ. 166/1993 Sb.). P°i kontrole postupuje prßvn∞ upraven²m zp∙sobem, ve kterΘm je oprßvn∞n vy₧adovat pln∞nφ zßkonem stanoven²ch povinnostφ na stran∞ kontrolovan²ch subjekt∙. Jestli₧e kontrolovan² subjekt, kter² mß ulo₧enu takovou povinnost, tuto povinnost nesplnφ a zt∞₧uje nebo ma°φ kontrolnφ akci, m∙₧e b²t jejφ spln∞nφ vynucovßno po°ßdkov²m opat°enφm v nejr∙zn∞jÜφ podob∞ vΦetn∞ pokuty. Pokuta podle º 28 odst. 1 zßkona Φ. 166/1993 Sb. mß p°itom nepochybn∞ povahu opat°enφ, kterΘ je v º 19 zßkona Φ. 552/1991 Sb. oznaΦeno jako po°ßdkovß pokuta.
┌stavnφ soud vÜak zd∙raz≥uje, ₧e v danΘ v∞ci neposuzoval, zda v p°φpad∞, kter² dal podn∞t k °φzenφ, mohl NK┌ kontrolu vykonat a zda proto takovß povinnost na stran∞ odpov∞dnΘho subjektu po prßvu byla. Podn∞tem byla pouze otßzka ·stavnosti odmφtnutφ spravedlnosti (denegatio iustitiae) v podob∞ zastavenφ °φzenφ p°ed M∞stsk²m soudem v Praze z d∙vodu v²luky p°ezkumu po°ßdkov²ch opat°enφ sprßvnφch orgßn∙ vΦetn∞ rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch. Bude a₧ v∞cφ obecnΘho soudu, aby tento konkrΘtnφ problΘm posoudil. ┌stavnφ soud v rßmci minimalizace zßsahu do kompetence obecn²ch soud∙ (zde sprßvnφho soudnictvφ) do tΘto problematiky nepova₧oval za nutnΘ vstoupit. Stejn∞ tak ┌stavnφ soud obecn∞ neposuzoval, nakolik jsou jeÜt∞ takovß opat°enφ v jednotliv²ch prßvnφch p°edpisech skuteΦn∞ "po°ßdkov²mi pokutami" a nakolik nep°φmo sankcemi za poruÜenφ hmotnΘho prßva, nebo¥ to nebylo rovn∞₧ p°edm∞tem °φzenφ.
Lze tak uzav°φt, ₧e pokuta podle º 28 odst. 1 zßkona Φ. 166/1993 Sb. je srovnatelnß s jin²mi pokutami, kterΘ jsou v²slovn∞ jako "po°ßdkovΘ" oznaΦeny, a dopadß proto na ni v²luka podle º 248 odst. 2 pφsm. e) o.s.°. ┌stavnφ soud proto mohl posoudit jako dalÜφ otßzku to, zda v p°φpad∞ po°ßdkovΘ pokuty jde o rozhodnutφ, kterß jsou zp∙sobilß zasßhnout do zßkladnφch prßv nebo svobod. V takovΘm p°φpad∞ by byla jejich v²luka ze soudnφho p°ezkumu formou sprßvnφho soudnictvφ v rozporu s Φl. 36 odst. 2 Listiny, kter² stanovφ, ₧e rozhodnutφ t²kajφcφ se zßkladnφch prßv a svobod podle Listiny nesmφ b²t vylouΦeno z pravomoci soud∙. Z tΘho₧ d∙vodu by byl rovn∞₧ º 248 odst. 2 pφsm. e) o.s.°. v rozporu s Φl. 4 ┌stavy.
┌stavnφ soud doÜel k zßv∞ru, ₧e po°ßdkovΘ pokuty uklßdanΘ ve sprßvnφm °φzenφ a p°i kontrolnφ Φinnosti jsou svou povahou obecn∞ zp∙sobilΘ zasßhnout do zßkladnφch prßv a svobod prßvnφho subjektu s ohledem na jejich v²Üi a mo₧nost opakovanΘho uklßdßnφ. Mohou b²t p°itom vydßvßny na zßklad∞ volnΘho uvß₧enφ, tak₧e nenφ vylouΦen ani diskriminaΦnφ efekt jejich uklßdßnφ v∙Φi r∙zn²m subjekt∙m. Jestli₧e se v naÜem prßvnφm °ßdu stanovφ mo₧nost sprßvnφho orgßnu ulo₧it opakovan∞ po°ßdkovou pokutu ve v²Üi a₧ 500 000 KΦ (º 11 zßkona Φ. 136/1994 Sb.), jde o v²razn² zßsah do postavenφ prßvnφho subjektu.
Na otßzku, kterß konkrΘtnφ ·stavn∞ zaruΦenß zßkladnφ prßva jsou napaden²m ustanovenφm poruÜena, doÜel ┌stavnφ soud k zßv∞ru, ani₧ by pova₧oval za nutnΘ zkoumat vÜechny ·stavnφ aspekty tohoto problΘmu, ₧e jde p°edevÜφm o poruÜenφ rovnosti v prßvech v∙Φi ve°ejnΘ moci podle Φl. 1 Listiny ve spojenφ s poruÜenφm prßva na spravedliv² proces podle Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy.
╚l. 1 Listiny zaruΦuje rovnost v prßvech v∙Φi ve°ejnΘ moci. V p°φpad∞ po°ßdkov²ch opat°enφ v civilnφm procesu (º 53 a 54 o.s.°.) a trestnφm °φzenφ (º 66 trestnφho °ßdu) je zaruΦeno soudnφ p°ezkoumßnφ takovΘho opat°enφ vyÜÜφ soudnφ instancφ. V rßmci sprßvnφho rozhodovßnφ dotΦenß osoba tuto mo₧nost nemß. Ji₧ to samo o sob∞, pokud by zde nebyly zßva₧nΘ d∙vody pro soudnφ v²luku, by m∞lo za nßsledek ne·stavnost takovΘ ·pravy. V danΘm p°φpad∞ ┌stavnφ soud takovΘ zßva₧nΘ d∙vody nezjistil. Prßv∞ naopak, porovnßnφm mφry mo₧nΘho zßsahu tzv. po°ßdkov²m opat°enφm doÜel k zßv∞ru, ₧e sprßvn∞procesnφ sankce jsou v °ad∞ p°φpad∙ daleko zßva₧n∞jÜφho charakteru, ne₧ je tomu v p°φpad∞ civilnφho nebo trestnφho °φzenφ, a to s ohledem na mo₧nou v²Üi t∞chto opat°enφ. D∙vod pro v²jimeΦnou nerovnost v prßvech ·Φastnφk∙ sprßvnφho (i kontrolnφho procesu) a ·Φastnφk∙ soudnφho procesu proto v tΘto oblasti nebyl shledßn.
Dßle ┌stavnφ soud posoudil, zda je zde alespo≥ jedno konkrΘtnφ ·stavn∞ zaruΦenΘ prßvo, kterΘ je napadenou ·pravou poruÜeno. Ani₧ hledal vÜechna mo₧nß poruÜenφ, shledal poruÜenφ ·stavn∞ zaruΦenΘho prßva na soudnφ ochranu podle Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy, kterß zajiÜ¥uje ka₧dΘmu: "prßvo na to, aby jeho zßle₧itost byla spravedliv∞, ve°ejn∞ a v p°im∞°enΘ lh∙t∞ projednßna nezßvisl²m a nestrann²m soudem, z°φzen²m zßkonem, kter² rozhodne o jeho obΦansk²ch prßvech nebo zßvazcφch nebo o oprßvn∞nosti jakΘhokoli trestnφho obvin∞nφ proti n∞mu. Rozsudek musφ b²t vyhlßÜen ve°ejn∞, avÜak tisk a ve°ejnost mohou b²t vylouΦeny bu∩ po dobu celΘho nebo Φßsti procesu v zßjmu mravnosti, ve°ejnΘho po°ßdku nebo nßrodnφ bezpeΦnosti v demokratickΘ spoleΦnosti, nebo kdy₧ to vy₧adujφ zßjmy nezletil²ch nebo ochrana soukromΘho ₧ivota ·Φastnφk∙ anebo, v rozsahu pova₧ovnΘm soudem za zcela nezbytn², pokud by, vzhledem ke zvlßÜtnφm okolnostem, ve°ejnost °φzenφ mohla b²t na ·jmu zßjm∙m spravedlnosti".
Navrhovatel sßm svΘ tvrzenφ nijak blφ₧e neod∙vodnil, pouze uvedl, ₧e vÜechny pokuty uklßdß sprßvnφ orgßn, m∙₧e je ulo₧it opakovan∞ a vÜechny jsou v²slovn∞ jako po°ßdkovΘ pokuty oznaΦeny a jednß se o mimo°ßdn∞ zßva₧n² zßsah do sfΘry prßv individua, kter² m∙₧e zp∙sobit i ekonomickou likvidaci takto posti₧enΘho subjektu. ┌stavnφ soud se s touto navrhovatelovou argumentacφ nemohl ztoto₧nit, avÜak podle svΘ judikatury je vßzßn petitem nßvrhu, nikoli jeho od∙vodn∞nφm.
┌stavnφ soud p°edevÜφm zastßvß stanovisko, ₧e Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy nedopadß na sprßvnφ rozhodnutφ a sprßvnφ rozhodovßnφ jako takovΘ, n²br₧ zaruΦuje soudnφ p°ezkum takov²ch rozhodnutφ v p°φpad∞, ₧e se dajφ pod°adit pod pojem "obΦansk²ch prßv nebo zßvazk∙ (civil rights and duties, les droits et obligations de caracte⌐re civil)", kterΘ chßpou evropskΘ orgßny znaΦn∞ Üiroce. NicmΘn∞ ulo₧enφ po°ßdkovΘ pokuty je sprßvn∞procesnφ sankcφ, kterß slou₧φ k vymßhßnφ urΦitΘ procesnφ povinnosti, a tedy aktem vrchnostenskΘ povahy, i kdy₧ mß majetkovou povahu, dot²kß se vlastnictvφ a s nφm spojen²ch dalÜφch prßv, jako je nap°. provozovßnφ podnikatelskΘ Φinnosti (jak namφtß navrhovatel), ale i vÜech dalÜφch prßv, kterß jsou n∞jak spjata s pot°ebou vlastnit majetek.
V danΘm p°φpad∞ vÜak jde o obΦansk² zßvazek ve smyslu obΦansk²ch (chßpßno jako ve°ejnoprßvnφch, v angliΦtin∞ oznaΦovan²ch pojmem "civic"), nikoli obΦanskoprßvnφch (civil) povinnostφ, kter² mß zajistit akceschopnost stßtnφ moci nezbytnou v podmφnkßch demokratickΘ spoleΦnosti. Zde nejde o soukromoprßvnφ vztah ve v²Üe uvedenΘm smyslu podle Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy nebo ve smyslu Φl. 90 v∞ty prvnφ ┌stavy. Jde o vrchnostensk² vztah, kter² mß zajistit to, aby byly stßt a ve°ejnß sprßva v∙bec schopny plnit svoje funkce. Z tohoto hlediska ┌stavnφ soud st∞₧ovatelovy nßmitky neuznal.
Proto se ┌stavnφ soud zab²val druhou oblastφ aplikace po₧adavk∙ spravedlivΘho procesu vyjßd°enou v Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy pojmem "oprßvn∞nost jakΘhokoli trestnφho obvin∞nφ" (determination of any criminal charge, toute accusation en matie⌐re pΘnale).
Po°ßdkovΘ pokuty ve sprßvnφm °φzenφ jsou sankcφ za protiprßvnφ chovßnφ. Jak bylo v²Üe uvedeno, nevypl²vajφ z obΦansk²ch prßv a zßvazk∙ (civil rights and duties, les droits et obligations de caracte⌐re civil) ve smyslu civilnφho prßva jakkoli Üiroce chßpanΘho. Jejich poslßnφm je postihnout toho, kdo poruÜφ svΘ povinnosti ve ve°ejnoprßvnφm vztahu. Z hlediska judikatury evropsk²ch orgßn∙ p°itom platφ, ₧e v Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy dopadß obrat "o oprßvn∞nosti jakΘhokoli trestnφho obvin∞nφ" na vÜe, co je ve vnitrostßtnφm prßvu jako trestnφ obvin∞nφ oznaΦeno. Krom∞ toho vÜak byl tento pojem vzta₧en i na obvin∞nφ z protiprßvnφho jednßnφ, kterΘ vnitrostßtnφ prßvo za trestnΘ nepova₧ovalo. V naÜich podmφnkßch by mohlo jφt nap°. o tresty v∞zenφ v armßd∞, pokud by nebyla v tomto sm∞ru uΦin∞na v²hrada p°i p°φstupu k ┌mluv∞ uΦin∞nß k jejφm Φlßnk∙m 5 a 6, v²hrada v tom smyslu, ₧e tato ustanovenφ nebrßnφ uklßdßnφ kßze≥skΘho trestu v∞zenφ podle º 17 zßkona Φ. 76/1959 Sb., o n∞kter²ch slu₧ebnφch pom∞rech vojßk∙. Jinak °eΦeno, je v∞cφ vnitrostßtnφ ·pravy, co oznaΦφ za trestn² Φin a co bude automaticky v re₧imu Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy (prßvo na spravedliv² proces). Stßt vÜak naopak nem∙₧e libovoln∞ n∞co jako trestn² Φin neoznaΦit a p°itom hrozit sankcφ zßva₧n∞jÜφ ne₧ ve srovnatelnΘ oblasti trestnφho prßva.
Rovn∞₧ obrat "criminal charge" je v judikatu°e EvropskΘho soudu pro lidskß prßva chßpßn Üφ°eji ne₧ pouhΘ trestnφ obvin∞nφ z trestnΘho Φinu podle vnitrostßtnφho trestnφho °ßdu jako nap°. v º 160 odst. 1 trestnφho °ßdu. Na chybn² p°eklad v²razu "offence" v Φl. 5 odst. 1 pφsm. c) ┌mluvy ji₧ koneΦn∞ bylo p°i rozhodovßnφ ┌stavnφho soudu upozorn∞no (Sbφrka nßlez∙ a usnesenφ ┌stavnφho soudu ╚eskΘ republiky, sv. 1, s. 144). Nelze proto vychßzet pouze z formßlnφho znaku (opat°enφ podle trestnφho prßva), n²br₧ i ze znak∙ materißlnφch, kter²mi jsou u takov²ch opat°enφ posouzenφ toho, zda jde jen o reparaci, nßhradu Ükody (typickΘ pro nßpravnΘ prost°edky kontroly a dozoru), n²br₧ o sankci, kterß p∙sobφ preventivn∞ (aby odpov∞dn² subjekt neopakoval protiprßvnφ jednßnφ) a represivn∞ (aby byl posti₧en za to, co ud∞lal). D∙le₧itß je rovn∞₧ p°φsnost sankce, kterß nemusφ spoΦφvat v p°φpad∞ deliktnφho jednßnφ jen v odn∞tφ svobody, ale nap°. i v pen∞₧itΘm trestu, jeho₧ v²Üe je srovnatelnß s jin²mi postihy, kde prßvo na spravedliv² proces zajiÜt∞no je.
┌stavnφ soud doÜel k zßv∞ru, ₧e po°ßdkovΘ pokuty v prßvnφm °ßdu ╚eskΘ republiky takovou sankci za deliktnφ jednßnφ podle Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy p°edstavujφ. Jsou stanoveny zßkonem a zam²Üleny jako preventivnφ a souΦasn∞ represivnφ opat°enφ ve°ejnΘ moci. Jejich v²Üi (a₧ do 500 000 KΦ opakovan∞) je proto t°eba srovnat s povahou trestn²ch Φin∙, za kterΘ je mo₧no rovn∞₧ ulo₧it pen∞₧it² trest. Takov²ch trestn²ch Φin∙ znß nßÜ trestnφ zßkon desφtky a souvisejφ s problematikou vedenφ urΦit²ch prßvnφch proces∙ a kontrol (jako blφzkΘ povahou nap°. º 124a a₧ 124c, º 125, 129, 145a, 148a, 169b, 171, 175, 176, 255, 257a trestnφho zßkona). Podle º 53 trestnφho zßkona spoΦφvß pen∞₧it² trest v povinnosti zaplatit stßtu od 2 tisφc do 5 mili≤n∙ KΦ. Prßvo na spravedliv² proces je v jejich p°φpad∞ zaruΦeno.
Jestli₧e tedy u t∞chto trestn²ch Φin∙ je sankce v podob∞ pen∞₧itΘho trestu (Φasto ni₧Üφ ne₧ po°ßdkovß pokuta) v re₧imu Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy, nenφ rozumn² d∙vod, proΦ by tomu nem∞lo b²t v p°φpad∞ po°ßdkov²ch pokut, u kter²ch se Φasto ani nevy₧aduje zavin∞nφ (nikoli vÜak v p°φpad∞ º 28 odst. 1 zßkona Φ. 166/1993 Sb.). TotΘ₧ se t²kß i p°estupk∙, za kterΘ lze ulo₧it jako sankci pokutu, kterß je podle º 83 zßkona o p°estupcφch p°ezkoumatelnß soudem, pokud p°evyÜuje Φßstku 2 000 KΦ. Zde jen mimochodem ┌stavnφ soud poznamenßvß, ₧e ka₧dß sankce za p°estupek je v re₧imu Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy (srov. Case of Lauko v. Slovakia. European Court of Human Rights 4/1998/907/1119 z 2. 9. 1998 a Case of Kadubec v. Slovakia. European Court of Human Rights 5/1998/908/1120 z 2. 9. 1998), i kdy₧ pokuta nedosßhne uvedenΘ v²Üe. To platφ bez ohledu na skuteΦnost, ₧e za p°estupek nelze stanovit trest odn∞tφ svobody a trest nenφ veden ve zvlßÜtnφm rejst°φku. Takov² postup proto nespl≥uje po₧adavek p°im∞°enosti zßsahu orgßnu ve°ejnΘ moci jako souΦßsti pojmu prßvnφho stßtu podle Φl. 1 ┌stavy.
┌stavnφ soud tak doÜel k zßv∞ru, ₧e ustanovenφ º 248 odst. 2 pφsm. e) o. s. °. ve slovech "vΦetn∞ rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch" nenφ v souladu s Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy ve spojenφ s Φl. 1 a 4 ┌stavy, Φl. 1, Φl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
Odep°enφ soudnφ ochrany ve v∞cech p°ezkumu rozhodnutφ orgßn∙ ve°ejnΘ sprßvy je mo₧nΘ v p°φpad∞, ₧e tak stanovφ zßkon. Nenφ to vÜak mo₧nΘ v p°φpad∞, ₧e se jednß o rozhodnutφ, kterß se t²kajφ zßkladnφch prßv a svobod podle Listiny, ┌stavy a mezinßrodnφch ·mluv podle Φl. 10 ┌stavy. Jak²koli jin² postup je v rozporu s Φl. 36 odst. 2 Listiny a Φl. 4 ┌stavy. Ka₧dß fyzickß i prßvnickß osoba mß v ╚eskΘ republice ·stavn∞ zaruΦeno prßvo na spravedliv² proces podle Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy.
V p°φpad∞ rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch vÜak toto prßvo º 248 odst. 2 pφsm. e) o. s. °. nezaruΦuje, nebo¥ je jφm od≥ato prßvo nechat p°ezkoumat rozhodnutφ orgßnu ve°ejnΘ sprßvy nezßvisl²m a nestrann²m soudem. Tento po₧adavek nezaruΦuje poskytnutφ prßva na jinou ochranu v podob∞ odvolßnφ k vyÜÜφ sprßvnφ instanci, v danΘm p°φpad∞ v podob∞ rozkladu k prezidentu NK┌. Prezident NK┌ ovÜem nespl≥uje po₧adavky Φl. 36 odst. 1 Listiny, Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy a Φl. 14 odst. 1 Paktu, by¥ na rozdφl od sprßvnφch orgßn∙ nenφ p°φmo jmenovßn vlßdou nebo vyÜÜφm sprßvnφm orgßnem. V danΘ v∞ci nem∙₧e spl≥ovat p°edevÜφm po₧adavek nestrannΘho orgßnu, kdy₧ jako takov² nem∙₧e b²t nikdy chßpßn navrhovatelem. Ani ·stavnφ definice NK┌ jako nezßvislΘho orgßnu (Φl. 97 ┌stavy) nezaruΦuje napln∞nφ Φl. 81 ┌stavy, Φl. 36 odst. 1 Listiny a Φl. 6 odst. 1 ┌mluvy, nebo¥ se t²kß kontrolnφ Φinnosti NK┌ ve vztahu k v²konn²m orgßn∙m, nikoli uklßdßnφ po°ßdkov²ch pokut, kde NK┌ nepostupuje jako nezßvisl² tribunßl, n²br₧ jako sprßvnφ ·°ad.
Tento postup souΦasn∞ nezaruΦuje rovnost v prßvech stejn∞ dotΦen²ch subjekt∙ ·stavn∞ zaruΦen²ch prßv a svobod podle Φl. 1 Listiny. Je tΘ₧ v rozporu se zßsadou p°im∞°enosti zßsahu orgßnu ve°ejnΘ moci, jak plyne z Φl. 1 ┌stavy, kter² po₧aduje, aby ve°ejnß moc v ╚eskΘ republice vystupovala podle pravidel prßvnφho stßtu. Mezi tato pravidla pat°φ rovn∞₧ zßsada p°im∞°enosti zßsahu, pravidlo racionßlnφ zd∙vodnitelnosti zßsahu (zßkaz svΘvole) a zßkaz nadbyteΦnΘho pou₧itφ jinak racionßln∞ zvolen²ch nßstroj∙ regulace. Proto₧e ji₧ v tomto bod∞ bylo z v²Üe uveden²ch d∙vod∙ shledßno poruÜenφ ·stavnφch p°edpis∙, ┌stavnφ soud se ji₧ dalÜφmi d∙vody nezab²val, nebo¥ to nebylo ani z hlediska mo₧nΘ budoucφ prßvnφ ·pravy pot°ebnΘ, kdy₧ jedin²m °eÜenφm je zruÜenφ tΘto Φßsti º 248 odst. 2 pφsm. e) o. s. °. a umo₧n∞nφ soudnφ kontroly rozhodnutφ o po°ßdkov²ch pokutßch vydan²ch v oblasti sprßvnφho prßva a kontrolnφ Φinnosti.
P°edseda ┌stavnφho soudu:
JUDr. Kessler v. r.