Zachodzące w Polsce zmiany powodują, iż skuteczność prawa staje się problemem nie tylko normodawcy, ale i całego społeczeństwa. O losach polskiej transformacji decydować bowiem będzie w dużej mierze skuteczne prawo. W tej sytuacji pytanie, co należy uczynić, aby prawo stało się efektywnym instrumentem zmiany społecznej, nabrało szczególnego znaczenia. Skuteczność prawa zależy od jego ogólnego stanu, a w szczególności od tego, w jakiej mierze stanowi wewnętrznie spójny system. Spójny system prawa, to system zamknięty, pozbawiony luk, niesprzeczny logicznie i aksjologicznie.

Polskie ustawodawstwo, w tym cała sfera prawa gospodarczego, ciągle grzeszy niespójnością, jest często nieracjonalne, a nawet sprzeczne z zasadami państwa prawnego. Administracja publiczna, zarówno rządowa jak i samorządowa, ma skłonność do samowoli i lekceważenia prawa, a nieraz brakuje jej właściwego przygotowania merytorycznego. Sądownictwo powszechne znajduje się w stanie poważnego kryzysu, jest niesprawne i niedofinansowane. Słabnie też - równiez i dlatego - jego prestiż społeczny.

Rezultatem takiego stanu rzeczy jest ogólny brak zaufania do prawa i organów władzy, powiązany ze znacznym spadkiem poczucia bezpieczeństwa osobistego, materialnego i socjalnego obywateli. Wymaga to zasadniczej reformy systemu prawnego, która powinna nadać Rzeczypospolitej charakter państwa prawa.

Należy zmierzać do zakończenia procesu budowy konstytucyjnych fundamentów państwa. Polska nie ma dotąd ani nowej konstytucji, ani ustaw konstytucyjnych, które mogłyby stanowić wystarczająco mocną podstawę państwa polskiego. Nadal są trudności z ustaleniem, jakiej konstytucji Polacy potrzebują. Projekty konstytucji stały się przedmiotem gry politycznej postkomunistów, co skończyć się może uchwaleniem konstytucji ułomnej, bądź niedopracowanej. Konstytucja powinna być aktem prawnym, zapewniającym polityczną i gospodarczą równowagę państwa, w którym np. władza prezydenta, pochodzącego z wyborów powszechnych, nie powinna być nadmiernie zawłaszczona przez parlament i rząd, a fundamenty gospodarki wolnorynkowej, którymi są własność prywatna i swoboda gospodarowania, nie będą strukturalnie osłabione niemożliwym do udźwignięcia systemem świadczeń socjalnych.

W przypadku nie uchwalenia konstytucji przez obecny parlament należałoby rozważyć dwa rozwiązania tymczasowe: powołanie Konstytuanty, czyli szczególnego ciała ustawodawczego, którego wyłącznym zadaniem byłoby uchwalenie konstytucji; albo też - dopełnienie Małej Konstytucji dwiema ustawami konstytucyjnymi: Kartą Praw i Wolności oraz ustawą o władzy sądowniczej i organach kontroli państwa. Budowany tym sposobem porządek konstytucyjny, jako prowizoryczny, nie podlegałby zatwierdzającemu referendum.

Szczególnie pilną sprawą prawno-ustrojową jest wprowadzenie do naszego systemu prawnego obywatelskiej skargi konstytucyjnej, jako środka umożliwiającego szerszą niż dotychczas kontrolę zgodności z konstytucją ustaw oraz innych aktów normatywnych z konstytucją. To stwierdzenie prowadzi do drugiego, ważnego kierunku reform, którego celem jest spójne i racjonalne ustawodawstwo.

Tempo i jakość zmian ustawodawczych nie nadążają za potrzebami reform i nie spełniają oczekiwań obywateli. W sferze ustawodawstwa gospodarczego nie jest realizowana oczywista potrzeba stabilnego i przejrzystego systemu podatkowego. Prawo podatkowe podlega zbyt częstym zmianom, dążąc w kierunku skrajnego fiskalizmu, który może sparaliżować wzrost gospodarczy i spowodować niekontrolowany rozwój szarej strefy.

Hamulcem rozwoju gospodarczego może stać się nadmierne rozbudowanie systemu koncesyjnego, oddającego zbyt wiele władzy nad gospodarką w ręce urzędników. Ustawodawca ciągle jest niechętny reprywatyzacji, likwidowaniu monopoli oraz prywatyzacji nierentownych przedsiębiorstw państwowych. Czekają też na swoją realizację trzy podstawowe reformy, stanowiące konieczny warunek pomyślnego rozwoju: reforma ubezpieczeń społecznych, służby zdrowia i systemu oświaty. Reforma ubezpieczeń społecznych powinna usunąć wreszcie zmorę pracodawców, którą stanowi składka na ZUS będąca niezwykle istotnym obciążeniem działalności gospodarczej. Reformy służby zdrowia i systemu oświaty - o czym piszemy w innym miejscu - dodatkowo odciążyłyby państwo od zobowiązań budżetowych.

Brak instytucji skargi konstytucyjnej ogranicza wpływ obywateli i grup społecznych na kształt ustawodawstwa. Właściwie ukształtowane podstawy konstytucyjne państwa i powszechna dostępność skargi stworzyłyby szansę szybkiej poprawy stanu prawa w kluczowych dziedzinach gospodarki oraz w innych dziedzinach reform.

Ważnym elementem państwa prawa jest kompetentna i praworządna administracja. Rzeczywistość dostarcza aż nadto wielu przykładów, że wrogiem numer 1 polskich przemian jest odziedziczona po PRL, a ostatnio w dodatku wzmocniona ustawą o państwowej służbie cywilnej, biurokracja - nadal, tak jak w PRL, wszechwładna, samowolna, nie licząca się z prawem i interesami obywateli, słabo przygotowana lub wręcz niekompetentna. Na zbiurokratyzowaną administrację spada olbrzymia część winy za utrudnianie lub wręcz blokowanie najważniejszych reform. Brakowi reformy administracyjnej państwa - poza reformą tzw. centrum - towarzyszy ciągła, również odziedziczona po PRL tendencja do centralizacji władzy, stabilizacja starej kadry urzędniczej oraz niedowład lub wręcz osłabianie samorządu terytorialnego. Sądownictwo administracyjne, mimo nowej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie jest jeszcze w stanie we właściwy sposób kontrolować i dyscyplinować organów administracji publicznej. Wydaje się, że zarówno stan prawa jak i jakość funkcjonowania administracji nie ulegną poprawie dopóki władza sądownicza, a szczególnie sądownictwo powszechne nie wydobędą się ze stanu głebokiego kryzysu.

Silna i sprawna władza sądownicza to kolejny, niezbędny element państwa prawa. Z perspektywy dotychczasowej historii III Rzeczypospolitej - szczególnie po przejęciu władzy przez postkomunistów - można odnieść wrażenie, że władza ustawodawcza i wykonawcza nie są zainteresowane wzmocnieniem władzy sądowniczej. Być może chcą mieć wolne ręce w stanowieniu i stosowaniu prawa, z większym marginesem dla ustaw niezgodnych z konstytucją oraz sprzecznych z prawem decyzji administracyjnych. Pośrednim dowodem braku zainteresowania rządzącej dzisiaj koalicji wzmocnieniem władzy sądowniczej jest pozostawienie na stanowiskach prezesów najważniejszych sądów, ludzi związanych z opozycją. Kierują oni sądownictwem, którego zła kondycja zależy całkowicie od parlamentu, a rząd nie wykazuje inicjatywy w kierunku zmian istniejącego stanu rzeczy.

Sądownictwo powszechne, w tym również gospodarcze ciągle boryka sie z trudną sytuacją finansową i funkcjonuje na skraju całkowitej zapaści. Niedostatecznie mocny i sprawny jest ciągle Naczelny Sąd Administracyjny. Trybunał Konstytucyjny od lat oczekuje na ostateczność swoich orzeczeń, rozszerzenie właściwości i wprowadzenie powszechnej skargi konstytucyjnej, umożliwiającej obywatelom dostęp do Trybunału bez pośrednictwa organów władzy, jak to ma miejsce dotychczas.

Wzmocnienie władzy sądowniczej pozostaje od lat jedną z najważniejszych i najbardziej zaniedbanych reform ustrojowych.

Jednym z poważniejszych problemów, który ze względy na swoją społeczną wagę wymaga odrębnego potraktowania i szczególnego wysiłku ze strony władz, jest przeciwdziałanie wzrastającemu poczuciu zagrożenia przestępczością. Jest to zadanie niezwykle trudne, z którym nie radzi sobie wiele państw bardziej ustabilizowanych i bogatszych niż Polska. Z ich doświadczeń wynika, że sporo można osiągnąć dzięki reformowaniu policji i silniejszym wiązaniu jej z życiem społeczności lokalnych. Odtworzenie funkcji przedwojennego dzielnicowego, różne formy decentralizacji policji, polegające m.in. na tworzeniu małych komisariatów lub posterunków, przywrócenie pieszych patroli oraz zatrudnianie w organach policji większej ilości pracowników cywilnych - to najważniejsze zmiany, które - jak wykazują doświadczenia zachodnie - mogą przynieść pożądane efekty. Szefowie lokalnych komend policji musza przekształcić się z centralnie sterowanych urzędników w menedżerów o dużym stopniu samodzielności, dbających o swoją firmę i jej reputację.

Nie będzie w Polsce państwa prawa bez zreformowanej i sprawnej policji. Państwo, którego obywatele na każdym kroku obawiają się przestępstw, nie zasługuje na miano państwa prawnego. Albowiem podstawowym obowiązkiem państwa jest zagwarantowanie obywatelom jednocześnie poczucia wolności i poczucia bezpieczeństwa, a nie stawianie przed dylematem: wolność czy bezpieczeństwo.

*

Dla realizacji tych wszystkich założeń konieczna jest gruntowna reforma organów ochrony prawnej.

1. Trybunał Konstytucyjny

Rola, jaką spełnia Trybunał Konstytucyjny w umacnianiu praworządności wymaga, by istniała większa możliwość wnoszenia skarg, nadania orzeczeniom charakteru ostatecznego, a nadto by Trybunał Konstytucyjny był organem apolitycznym, składającym się z osób o wysokich walorach moralnych i dużej wiedzy prawniczej. Obecnie zakres orzekania Trybunału Konstytucyjnego oraz sposób powoływania sędziów Trybunału - nie gwarantuje tego. Potrzebne jest :

- Powoływanie przez Sejm sędziów Trybunału Konstytucyjnego na czas nieoznaczony, a na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa i Prokuratury.

- Przyznanie prawa skargi każdemu, kogo prawa konstytucyjne zostały naruszone przez władzę publiczną.

- Uznanie, że orzeczenia Trybunału są ostateczne.

2. Sąd Najwyższy

Sąd Najwyższy, jako naczelny organ sądowy, powinien sprawować nadzór nad orzecznictwem we wszystkich sprawach należących do kompetencji organów sądowych. Zadanie to Sąd Najwyższy może w pełni realizować poprzez nadanie mu cech sądu kasacyjnego w sprawach administracyjnych, a także powierzenia mu możliwości orzekania o odpowiedzialności konstytucyjnej osób zajmujących najwyższe stanowiska w państwie. Wiąże się z tym konieczność :

- Zlikwidowania Naczelnego Sądu Administracyjnego i powierzenia sądom apelacyjnym rozstrzygania skarg na decyzje administracyjne.

- Utworzenia w Sądzie Najwyższym Izby Administracyjnej, do której należałoby rozpatrywanie kasacji od orzeczeń sądów apelacyjnych w sprawach administracyjnych.

- Zlikwidowania Trybunału Stanu - sprawy te przejąłby Sąd Najwyższy, który orzekałby w I instancji w składzie 7 sędziów Izby Karnej, a w II instancji - w składzie całej Izby Karnej.

3.Sądy

Niewydolność sądów spowodowana jest nie tylko wzrostem ilości zadań, ale przede wszystkim niedostosowaniem struktury organizacyjnej do nowych warunków oraz brakiem dostatecznego przygotowania kadry sędziowskiej. Nieodzowne jest :

- Zreorganizowanie sądownictwa powszechnego poprzez zmniejszenie ilości sądów apelacyjnych, utworzenie sądów okręgowych (30), ograniczenie ilości sądów rejonowych (około 200), oraz powołanie sądów grodzkich (około 800). Te ostatnie przejęłyby orzecznictwo w sprawach wykroczeń oraz drobnych przestępstw i prostych spraw cywilnych.

- Wprowadzenie konkursowego powoływania sędziów.

- Zlikwidowanie sądownictwa wojskowego; niewielka liczba spraw rozpatrywanych przez sądy wojskowe czyni bezcelowym ich utrzymywanie, zaś sprawy o przestępstwa i wykroczenia popełnione przez żołnierzy mogą być rozpatrywane przez sądy powszechne.

• Zapewnienie gwarancji materialnej niezawisłości sędziowskiej poprzez ustalenie na odpowiednim poziomie wynagrodzeń sędziów.

4. Prokuratura

Organa prokuratury - z uwagi na to, że ich działania wkraczają głęboko w sferę praw obywatelskich - muszą być w pełni uniezależnione od jakichkolwiek wpływów z zewnątrz, zwłaszcza politycznych. Obecne usytuowanie prokuratury w ramach władzy wykonawczej stwarza sytuację, w której minister sprawiedliwości, powoływany ze względu na swe powiązania polityczne, pełniąc jednocześnie funkcję Prokuratora Generalnego - czyni z prokuratury organ będący pod wpływem partii rządzącej. W tej sytuacji zachodzi konieczność :

- Wyłączenia prokuratury ze struktur Ministerstwa Sprawiedliwości i stworzenia samodzielnego systemu jej organów. - Powoływania Prokuratora Generalnego przez Sejm na okres 6 letniej kadencji i na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa i Prokuratury.

- Zlikwidowania jednostek organizacyjnych prokuratury wojskowej.

- Powoływania w drodze konkursu prokuratorów wszystkich szczebli przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa i Prokuratury.

- Wprowadzenia pełnej niezależności prokuratorów od poleceń przełożonych w zakresie rozstrzygania spraw; jedynym weryfkatorem decyzji prokuratorskich może być niezawisły sąd i w ograniczonym zakresie niezależny prokurator nadrzędny.

- Zapewnienie materialnej niezależności prokuratorów, poprzez ustalenie na odpowiednim poziomie wynagrodzeń.

5. Krajowa Rada Sądownictwa i Prokuratury.

Dla zapewnienia niezawisłości sędziowskiej oraz niezależności prokuratorów, a także niezależności sądów i prokuratury - konieczne jest stworzenie organu, który strzegłby tych wartości. Pozytywna rola, jaką spełnia w stosunku do sędziów i sądów Krajowa Rada Sadownictwa uzasadnia rozszerzenie jej kompetencji na prokuratorów i prokuraturę. Konieczna jest jednak zmiana jej składu przez wyłączenie osób pełniących funkcje polityczne. Rada składać się powinna wyłącznie z sędziów i prokuratorów wybranych przez organa samorządowe.

*

Szczególnie niebezpiecznym zjawiskiem jest nadużywanie prawa przez przedstawicieli struktur państwowych i partii politycznych. Przybiera ono różne formy - od arogancji wobec społeczeństwa i jego przedstawicieli, poprzez mafijne działania i korupcję, do przynoszącego fortunę uwłaszczania w ramach sektora państwowego.

Posługiwanie się prawem w rozgrywkach politycznych dla obrony partykularnych interesów rządzącej ekipy SLD-PSL, ogranicza społeczną skuteczność prawa. Co więcej, prawna ochrona politycznych interesów elity aktualnie rządzącej dotyczy również przeszłości. Znajduje między innymi wyraz w nierozliczaniu przez wymiar sprawiedliwośći zbrodni popełnionych przez ludzi dawnego reżimu. Prawo pozbawione etycznych wartości, do których społeczeństwo przywiązuje wagę, nie może być prawem skutecznym.