Samorząd Terytorialny

Rocznik 1994 r.

Nr 10
 

Andrzej Ferens
 

Transformacja władzy lokalnej w Polsce w latach 90, s 18 – 25
 
 

1 Przekształcenia systemowe dokonujące się w Polsce są wielowymiarowe. Ujawniają się one w świadomości, postawach i zachowaniach społecznych, na poziomie instytucji, form organizacyjnych i procedur życia publicznego. Mają swój wymiar przestrzenny, znajdując odbicie w lokalnych systemach społecznych, w kształcie i funkcjonowaniu lokalnych struktur władzy.

Analiza mechanizmów transformacyjnych, zachodzących w układach lokalnych, może być prowadzona na wiele sposobów i uwzględniać różnorodne aspekty zmian. Można tu wymienić trzy, z wielu możliwych, podejścia do rekonstrukcji tych procesów. Pierwsze polegałoby na adaptacji znanej propozycji R.A.D. Rhodesa. Zajmując się rolą władz lokalnych w systemie politycznym, analizował poszczególne kategorie środków będących w dyspozycji władz lokalnych. One to decydują o sile ich władzy i zakresie samodzielności w relacjach z centralnymi ogniwami systemu politycznego. Wyodrębnił on następujące typy zasobów: prawnokonstytucyjne, finansowe, polityczne, profesjonalne
hierarchiczne.1 Ich wielkość i dynamika z jaką są używane przesądzają o charakterystyce transformacji lokalnej i jej efektywności. Powiększanie się tych zasobów oznacza decentralizację systemu, rozumianą również jako ograniczenie zakresu ingerencji władzy centralnych w decyzje lokalne i poszerzanie się pola wyboru lokalnych strategii rozwojowych.

Inną, wartą rozważenia propozycję zgłosił J. Regulski. Sugeruje on, aby ten proces traktować jako polegający na przełamywaniu pięciu następujących monopoli: politycznego, władzy państwowej, finansowego, własnościowego i administracyjnego. Ich naruszenie i likwidacja stanowią o istocie reformy samorządowej.2

Proces transformacji można rekonstruować także z innej perspektywy. Polega on na analizie przekształceń struktury lokalnego mechanizmu władzy, wyrażającego się poprzez uwarunkowania, przebieg i konsekwencje procesu decyzyjnego. Zachodzi on w przestrzennych ramach lokalnego systemu politycznego, wyróżnionego granicami jednostki podziału terytorialnego, jakimi są gminy (miasta). W przestrzeni lokalnej sceny politycznej splatają się, krzyżują lub przeciwstawiają interesy różnorodnych aktorów, inspirujących, podejmujących, realizujących bądź blokujących decyzje istotne dla zbiorowości terytorialnej.3

Znaczącymi elementami lokalnej sceny politycznej są instytucje samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej. Ich status wskazuje, iż mogą one mieć podstawowe znaczenie dla kreowania polityki lokalnej. Nie są to wszakże jedyni aktorzy mający wpływ na jej funkcjonowanie. Zbiór jej uczestników jest o wiele szerszy i obejmuje swym zasięgiem inne podmioty o formalnym i nieformalnym, jednostkowym bądź zbiorowym charakterze. Mogą nimi być lokalne struktury partii politycznych, organizacji społecznych, stowarzyszeń, innych sformalizowanych grup interesów, nieformalne grupy nacisku, lokalni liderzy polityczni.

Powyższe podmioty są wyrazicielami różnego typu interesów i tworzą siatkę – strukturę stosunków w ramach wspólnoty samorządowej. Ten pluralistyczny układ może, w większym lub mniejszym stopniu, zostać odzwierciedlony w mechanizmie działania lokalnych instytucji samorządowych. Mają one wtedy szansę stania się względnie samodzielnymi arenami, na których przejawiają się interesy lokalnych twórców polityki, uczestniczących w podejmowaniu decyzji ważnych dla zbiorowości terytorialnej.

2 W procesie transformacji systemowej zachodzącej w Polsce pojawiła się nowa pod wzglądem jakościowym sytuacja. Polega ona na stworzeniu nowej formy wyodrębnienia w układzie politycznym interesów lokalnych i wmontowaniu ich w szerszy mechanizm działania systemu politycznego. Nadano im nowy status politycznoprawny i organizacyjny, określany mianem samorządu terytorialnego. Jego zadania i kompetencje zostały uregulowane w szeregu aktach normatywnych najwyższej rangi.

Mimo postulatów działaczy samorządowych nie obowiązuje trwały i systemowy akt odnoszący się do finansów gmin.4

W swej istocie reforma samorządowa oznacza nadanie wspólnotom lokalnym charakteru korporacji, związków obywateli zamieszkujących wyróżnioną granicami podziału terytorialnego przestrzeń, statusu samodzielnej instytucji prawnopolitycznej. Jest to równoznaczne z uznaniem zasady wielości podmiotów władztwa publicznego. Oznacza odejście od układu monocentrycznego w kierunku pluralizmu form zarządzania sprawami publicznymi. Decyzja ta ma wieloaspektowy charakter i jest precyzowana przez cały szereg regulacji tworzących otoczenie normatywne, w którym funkcjonują podmioty władzy lokalnej. Ich sedno polega na:

Katalog cech konstytuujących wspólnotę samorządową można z powodzeniem rozszerzać o inne aspekty jej funkcjonowania, takie jak: Zagadnienie struktury władzy gminnej, jej autonomii wewnątrzorganizacyjnej, kwestie działalności gospodarczej, dualizmu w zakresie działania gminy itp. Wspomniane wyżej atrybuty samorządu przesądzają o jego zdolności do formułowania polityki lokalnej (policy formulation), podejmowania decyzji (decision making) i ich realizacji (policy implementation). Samorząd terytorialny jest złożoną konstrukcją, w której można wskazać wiele interesujących aspektów. Dwa z nich zdają się być szczególnie istotne dla objaśnienia jego funkcji. Jest nią struktura i zakres działania. Ustawodawstwo reguluje te kwestie w ramowy sposób. Instytucje samorządowe wypełniają je konkretną treścią. Niektóre z wyżej podniesionych kwestii rozwinę w dalszej części opracowania.

3 Przechodząc do analizy wybranych zjawisk i tendencji zachodzących w układach lokalnych scen politycznych, należy wyjść od tego, iż każda z nich jest ustrukturalizowana . Można na niej wskazać następujące trzy typy relacji:

    A.między lokalnymi aktorami sceny politycznej a podmiotami działającymi na ponadlokalnych szczeblach zarządzania,
    B.między aktorami lokalnej sceny politycznej,
    C.między aktorami lokalnej sceny politycznej a jej społecznym otoczeniem.5
Spróbujmy przyjrzeć się tym trzem wyodrębnionym aspektom funkcjonowania układów lokalnych i postawić wstępne hipotezy charakteryzujące zmiany, jakie się w nich dokonały, w trakcie czteroletniej kadencji samorządu terytorialnego.

Ad A. Relacja pomiędzy lokalnymi i pozalokalnymi ośrodkami decyzji politycznej należy rekonstruować uwzględniając zakres obecności interesów zbiorowości terytorialnych w strukturze działań politycznych podejmowanych na poziomie narodowego systemu politycznego. W problematyce tej zawiera się szereg szczegółowych kwestii dotyczących stosunków władza centralna – władza lokalna. Charakteryzując je, należy odnieść się do takich pytań: czy monocentryczny, scentralizowany i zhierarchizowany model zarządzania lokalnego został w nowych warunkach przezwyciężony? Czy społeczności terytorialne przekształcają się w systemy wewnątrzsterowne, czy też tkwią w stanie oczekiwania na ingerencję czynników zewnętrznych? Odpowiedź na te i inne rysujące się pytania jest złożona. Spróbuję ująć ją w kilka tez:

Wykreowany system władztwa publicznego zawiera w sobie wiele elementów wskazujących na wciąż daleko posuniętą centralizację praktykowanych rozwiązań. Liczne ograniczenia normatywne i organizacyjne uniemożliwiają w poważnym stopniu usamodzielnienie się lokalnej władzy samorządowej i pełne zerwanie z funkcją delegatury centrum dyspozycji politycznej. Zgodnie z zapisem art. 6 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań własnych gmin, tzn. takich, które polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców, zaliczono sprawy:

Tak zakreślonemu polu zadań publicznych towarzyszyć powinien adekwatny do tego podziału kompetencji pomiędzy administrację rządową i samorządową. Powinien on respektować “konstytucyjną pozycję gminy jako podstawowej formy organizacji lokalnego życia publicznego oraz konstytucyjnie wyznaczony cel wykonywania tych zadań, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców gminy”.6 Poprzez rozbudowanie organizacyjne i kompetencyjne administracji rządowej ogólnej (szczebel wojewódzki i rejonowy) i specjalnej (np. terenowe ekspozytury Ministerstwa Finansów i innych agend centralnych) doprowadzono do sytuacji, w której szereg podstawowych dla wspólnoty samorządowej spraw został faktycznie wyjętych spod kompetencji organów gminy. Bardzo wyraźnie można dostrzec to na polu ochrony środowiska czy zarządzania szeroko rozumianą infrastrukturą społeczną.7

Zawężenie pola aktywności lokalnych instytucji samorządowych, możliwości dokonywania wyborów, ograniczenie ich swobody decyzyjnej na rzecz administracji rządowej doprowadziło do stanu rażącej asymetrii między tymi dwiema strukturami władzy publicznej. Dowodzi to istotnego ograniczenia możliwości formułowania polityki lokalnej i podejmowania decyzji związanych z jej realizacją. Jednym ze znaczących aspektów tego stanu rzeczy jest dominująca rola czynników centralnych (politycznych i biurokratycznych) w konstruowaniu i wdrażaniu reformy samorządowej. Ten zachowawczy styl zarządzania daje dzisiaj o sobie znać poprzez faktyczne wstrzymanie drugiego etapu reformy samorządowej, znanej pod nazwą reformy powiatowej.8

Jednym z efektów, faktycznie scentralizowanego modelu zarządzania, jest przyjmowanie przez władze lokalne strategii rozwojowych polegających na adaptacji, dostosowywaniu się do bieżącej sytuacji, pasywnym reagowaniu na zmiany, roszczeniowej postawie wobec centrum decyzyjnego, jakim pozostaje rząd.

2. Ograniczenie reformy do poziomu gminnego powoduje, iż w układzie społeczno-przestrzennym systemu politycznego pojawił się obszar przestrzeni politycznej, który nie został zagospodarowany przez czynnik społeczny. Tej luki nie były w stanie wypełnić ciała o charakterze quasi – samorządowym, w postaci wojewódzkich sejmików samorządowych. W niewielu przypadkach zdołały one sobie zapewnić znaczącą pozycję w mechanizmach decyzyjnych (np. Sejmik Samorządowy Województwa Wrocławskiego). Stąd pojawiające się negatywne oceny tych instytucji, zwłaszcza jako podmiotów mających wypełniać funkcje artykulacji interesów gmin wobec administracji rządowej.9 Tę funkcję starają się realizować liczne stowarzyszenia lub związki gmin, np. Związek Miast Polskich (zrzeszający 136 miast, w których zamieszkuje blisko 60% ludności mieszkającej w miastach, organizujący m.in. wystawę gospodarczą miast), Związek Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej, Unia Miasteczek Polskich (jeden ze współorganizatorów programu rozwoju lokalnego pod nazwą “Prowincja polska”), Unia Metropolii Polskich, Stowarzyszenie Gmin Uzdrowiskowych. Według danych z ubiegłego roku, w Polsce działało około 80 stowarzyszeń i organizacji komunalnych, których liczba stale wzrasta.10 Znaczące miejsce w tych mechanizmach zajmuje Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego, usiłujący m.in. wpływać na kształt ustawodawstwa dotyczącego gmin. Podobną funkcję usiłuje wypełniać Ogólnopolska Konferencja Prezydentów, Burmistrzów i Wójtów Gmin Polskich. Ogólnopolskim forum spotkań i integracji działaczy samorządowych są Kongresy Samorządu Terytorialnego (II Kongres odbył się w Poznaniu, w maju br.). Szczególną instytucją jest również Rada ds. Samorządu Terytorialnego przy Prezydencie RP, która będąc swoistą reprezentacją samorządu terytorialnego usiłowała wywrzeć wpływ na zachowanie L. Wałęsy, sugerując mu odrzucenie nowej wersji ordynacji wyborczej oraz przełożenie terminu wyborów samorządowych o rok.

Podejmowane są również inne próby promowania interesów lokalnych, których przykładem jest powołanie Wrocławskiego Zespołu Parlamentarnego, zrzeszającego czternastu posłów i dwóch senatorów z terenu województwa. Reprezentują oni wszystkie kluby parlamentarne. We współpracy z władzami miasta i województwa zmierzają podejmować działania ważne dla tych społeczności. Należy zaznaczyć, iż inne duże miasta (Katowice, Kraków, Łódź, Gdańsk, Warszawa) już tego typu grupy nacisku posiadają. Zespół zamierza rozszerzyć swój zasięg działania na cały region dolnośląski.11

3. Istotną okolicznością determinującą samodzielność gmin jest ich sytuacja finansowa. Przez samorząd przechodzi niezbyt znacząca część funduszy publicznych (ok. 15%) i mimo pochlebnych ocen formułowanych pod adresem gospodarki finansowej gmin, nie doczekały się one jeszcze stabilnych warunków gospodarowania, niezbędnych dla konstruowania aktywnych strategii społecznych. W dalszym ciągu nie jest rozstrzygnięta kwestia działalności gospodarczej gmin. Pierwotne uregulowanie w ustawie o samorządzie terytorialnym stwarzało praktycznie nieograniczone warunki gospodarowania dla gmin. W efekcie późniejszej debaty i noweli z 6 listopada 1992 r. wprowadzono zupełny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej (art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym), zobowiązując je do zapewnienia zgodności pomiędzy własną działalnością a ustawą do dnia 30 czerwca 1994 r. Tymczasem 21 kwietnia 1994 r. Sejm rozpatrzył w pierwszym czytaniu poselski projekt ustawy o działalności gospodarczej gmin i odesłał go do komisji. Jednym z kluczowych zagadnień jest tutaj status prawny takiej aktywności gminy. Od dłuższego czasu przedmiotem prac parlamentarnych jest też kwestia komunalnych kas oszczędnościowych.

Innym ważkim problemem jest komunalizacja mienia gminnego. Według wstępnych ustaleń, miała zostać przeprowadzona do końca 1990 roku. Proces ten nie został do dziś zakończony i niewiele wskazuje na jego rychły finał.

Ad B. Układ stosunków między podmiotami lokalnej sceny politycznej daje się rozpatrywać zarówno od strony strukturalnej, jak i funkcjonalnej. W procesie przekształcania lokalnych systemów politycznych z układów monocentrycznych w systemy pluralistyczne (policentryczne) należy wyróżnić następujące tendencje:

1. W sposób radykalny zmieniła się struktura podmiotów kreujących politykę lokalną. Zniknęło wiele zarówno nominalnie, jak i realnie znaczących do 1990 roku instytucji i organizacji (rady narodowe, lokalne struktury partii komunistycznej i jej satelitów, wiele organizacji społecznych). Ich miejsce zajęły nowe instytucje (samorząd terytorialny, lokalne struktury partii politycznych, związki zawodowe, stowarzyszenia, grupy interesów itp.). Mnogość tych form wskazuje na dosyć znaczny stopień fragmentaryzacji lokalnych scen politycznych. Komitety Obywatelskie, które początkowo odgrywały na nich dominująca rolę (pojawiło się początkowo podejrzenie o możliwość odrodzenia się nowego monopolu politycznego) uległy stopniowemu rozpadowi.12 Zaowocowało to bądź silną i znaczącą pozycją wyrazistych formacji politycznych, decydujących o działaniu lokalnych ciał samorządowych, bądź ich nieobecnością, a tym samym amorficznym układem lokalnej sceny.

2. W relacjach pomiędzy lokalnymi aktorami obserwujemy proces kreowania lokalnej siatki interakcji między nimi. Analiza rzeczywistości społecznej pozwala wskazać na istnienie w tym względzie pewnej specyfiki. Polegała ona generalnie na obserwowanej skłonności lokalnych ogniw partii politycznych do wchodzenia w koalicje, które zarówno swoją konfiguracją, jak i charakterystyką odbiegają od tych zawieranych w układzie globalnego systemu politycznego. Możliwe były alianse nawet tak odległych ideologicznie stronnictw, jak SdRP, KPN, PC, UD, KLD i ZChN.13Powyższą tezę zdają się w części potwierdzać powyborcze działania lokalnych komitetów wielu partii.

Bywają wszakże sytuacje z gruntu odmienne, kiedy lokalni aktorzy podejmują działania o konfrontacyjnym charakterze. Istniejące podziały i konflikty polityczne mogą wówczas prowadzić do dezorganizacji prac instytucji samorządowych, które stają się areną starcia przeciwstawnych sił społecznych. Antagonizmy te bywają tak silne, iż prowadzą do utraty przez struktury samorządowe zdolności decyzyjnej. Przykłady gmin Dobroszyce (woj. wrocławskie), Konstancin (woj. warszawskie), gdzie zaistniały konflikty na tle wyborów organów wykonawczo – zarządzających gminy, dowodnie na to wskazują. Pierwszy z wymienionych przypadków znalazł swój finał w postaci zarządu komisarycznego gminy.

Znaczącą płaszczyzną konfliktów są relacje pomiędzy radą a zarządem gminy. Mają one różne podłoże, wynikają np. z niekompetencji jednej ze stron. Znajdują one swój wyraz w płynności kadry urzędników samorządowych. W województwie wrocławskim w trakcie kadencji zmieniono blisko 20% wójtów i burmistrzów. Jedną z form rozstrzygnięcia wyżej wymienionych konfliktów jest referendum gminne. Sam fakt wykorzystywania tej procedury dowodzi znaczącego postępu w demokratyzacji stosunków politycznych w gminie. Z drugiej zaś strony, duża liczba tych zdarzeń poddawać może w wątpliwość optymalność dokonanych w 1990 roku wyborów personalnych. Zgodnie z obowiązującą ustawą o referendum gminnym, przeprowadzono 48 referendów w sprawie odwołania rad gmin przed upływem kadencji (na terenie 30 województw). Spośród nich tylko w trzech przypadkach udało się uzyskać frekwencję powyżej 30% uprawnionych do głosowania, umożliwiającą odwołanie rady.14 Wśród przyczyn wszczęcia tej procedury inicjatorzy podawali: tolerancję rady dla niegospodarności wójta, tłumienie inicjatyw obywatelskich, prywata radnych, wywoływanie konfliktów, brak zainteresowania rady sprawami gmin i in.15 Niewielka efektywność tego mechanizmu zdaje się potwierdzać tezę, iż społecznościom lokalnym nie udało się uzyskać roli znaczących aktorów polityki lokalnej.

Ad C. W wymiarze relacji pomiędzy otoczeniem a podmiotami lokalnej sceny politycznej należy wskazać na kilka znaczących tendencji, które ujawniły się w procesie transformacji systemowej. Najważniejsze z nich to:

1. Proces zapoczątkowany wyborami samorządowymi w 1990 roku przyniósł w efekcie wymianę lokalnych elit politycznych. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w składzie rad gminnych i miejskich, funkcjonariuszy administracji samorządowej. Proces kształtowania się nowych elit władzy i ich wpływu rozpoczął się znacznie wcześniej i należy go wiązać z wyborami do Sejmu i Senatu, przeprowadzonymi w czerwcu 1989 roku. Powstałe wówczas Komitety Obywatelskie spełniły funkcję ośrodków rekrutacji do nowej grupy rządzącej, także w jej lokalnym wymiarze. Już wówczas usiłowały one wywierać wpływ na lokalne mechanizmy sprawowania władzy. W stosunkowo krótkim czasie stały się one ważnymi aktorami scen lokalnych. Wybory przeprowadzone 27 maja 1990 roku były dopełnieniem tego procesu i uczyniły z nich najsilniejsze podmioty polityki lokalnej.16

Warto zwrócić uwagę na niektóre parametry tej zmiany. Jak wykazały badania empiryczne, przeprowadzone w rok po wyborach, stosunkowo niewielka grupa lokalnych polityków miała wcześniejsze doświadczenia związane ze sprawowaniem władzy na szczeblu lokalnym. Większość kandydatów zwycięskich Komitetów Obywatelskich była działaczami opozycji antykomunistycznej, o swoistym doświadczeniu w życiu publicznym. Dotyczyło to zarówno przewodniczących rad (jedynie co trzeci z nich pełnił w przeszłości funkcję radnego), wójtów i burmistrzów (gdzie ten wskaźnik w zależności od typu gminy waha się od 30,4% do 6,8%)17. Wysoki odsetek osób mających wcześniejsze doświadczenia w działalności we władzach lokalnych zaznaczył się na terenach wiejskich. Stąd teza, iż “w wyniku ostatnich wyborów lokalnych wymiana radnych i pracowników samorządowych objęła głównie ośrodki miejskie, natomiast w wielu gminach władzą pełniły często te same osoby co przed 1990 r.”.18

Charakteryzując inne cechy lokalnej elity, wskazywano na trwałą tendencję do dominacji mężczyzn w pełnieniu ról politycznych w układzie lokalnym (blisko 90%), nieznaczne odmłodzenie aktywu politycznego, a także spadek wśród niego udziału osób z wyższym wykształceniem.19

2. Procesowi wymiany lokalnych elit politycznych towarzyszył i towarzyszy proces ograniczonej restrukturyzacji lokalnych scen politycznych. Proces rozpadu układów partyjnych realnego socjalizmu zbiegł się w czasie z pojawieniem się, a następnie dekompozycją Komitetów Obywatelskich. Ta swoista “próżnia systemowa” nie została wypełniona aktywnością ugrupowań politycznych. Wskazują na to m.in. powoływane badania, gdzie zaobserwowano nieznaczny stopień powiązania między lokalnymi liderami a istniejącymi orientacjami politycznymi. W realiach 1991 roku zaledwie 26% przewodniczących rad i 23,1% wójtów identyfikowało się z działającymi partiami politycznymi.20 Wyraźnym poparciem cieszyły się Komitety i oba związki zawodowe “Solidarność” (47,7% przewodniczących rad i 40,2% wójtów/burmistrzów). Duża grupa (34,5% przewodniczących, 46,1% burmistrzów i 37,5% radnych) deklarowała brak związku z jakimikolwiek partiami czy ugrupowaniami politycznymi.21 Według ostatnio prowadzonych badań CBOS, 41% radnych opowiadało się za prawicą polityczną, 30% było zwolennikami centrum, a 21% było stronnikami lewicy.22Przebieg i rezultaty ostatniej elekcji wskazują na zasadniczą zmianę tendencji. Będziemy obserwować daleko bardziej upolitycznione rady i zarządy gmin. Znamienną prawidłowością jest wzrost polityzacji władz lokalnych w większych jednostkach osadniczych – miastach, w porównaniu z terenami wiejskimi. Jest to zjawisko o uniwersalnym charakterze, znajdujące swoje potwierdzenie w realiach systemów społecznych wysoko rozwiniętych państw zachodnich, jak i innych części świata.

Warto tu nadmienić, iż analiza statutów partii politycznych i obserwacja ich działalności wskazują na istnienie ambicji rozbudowywania ich własnych struktur terenowych. Faktycznie poza PSL, SdRP i Unią Wolności nie było i nie ma partii, które organizacyjnie byłyby szerzej obecne na poziomie lokalnym. Szczególną formułą reprezentacji interesów lokalnych są lokalne partie bądź kluby polityczne. Wymiar lokalny mają również niektóre z partii i stowarzyszeń mniejszości narodowych.

Przedstawiony powyżej stan rzeczy jest wypadkową wielu czynników. Jednym z nich jest z pewnością charakterystyka procesu transformacji struktury społecznej. Ma ona swój wymiar na poziomie mikrostruktur życia społecznego, jakimi są miejskie i wiejskie zbiorowości terytorialne. Dekompozycja dotychczas istniejących układów społecznych powoduje zjawisko dezorganizacji w płaszczyźnie lokalnych aktorów – wyrazicieli interesów grup społecznych tworzących konkretne zbiorowości lokalne. Ważną cechą lokalnych układów społecznych jest dominujące znaczenie grup rodzinno – koleżeńskich o tzw. więziach skupionych, wyrażających się wrogim usposobieniem do lokalnego życia publicznego.23 Właściwe im postawy sprzyjają niechęci do odtwarzania sformalizowanych i zinstytucjonalizowanych struktur życia lokalnego, a zastępowaniu ich bądź nasycaniu istniejących organizacji stosunkami o klikowo-mafijnym, a więc patologicznym dla życia publicznego charakterze. Stwarzają one cały szereg zagrożeń dla funkcjonowania demokratycznych instytucji. Warto w tym momencie odnotować także dane rejestrujące awersję obywateli do identyfikacji z partiami politycznymi, które w 1991 roku wyrażało 79,1% mieszkańców 5 miast.24

3. Na powyższe zjawiska nałożyła się tendencja polegająca na tym, iż polska “rewolucja samorządowa” była inicjowana przez kierownicze gremia ruchu opozycyjno-solidarnościowego, przy dość biernej postawie zbiorowości terytorialnych, do których była adresowana. Potwierdziły to frekwencje odnotowane w wyborach samorządowych 1990 roku (42,13%), 1994 roku (33,78%), a także przytoczone powyżej dane dotyczące referendów lokalnych. Odgórny charakter procesów sterowniczych zbiegł się ze wspomnianą wyżej aktywnością biurokracji państwowej, która przesądziła w zasadniczy sposób o kształcie reform, forsując jej bardzo ograniczony, “ostrożny wariant”.

Jedną ze znaczących tendencji związanych z przebiegiem procesów transformacyjnych we wszystkich wyodrębnionych aspektach jest zmiana w systemie obiegu informacji. Jej wyrazem jest istnienie blisko 900 tytułów prasy lokalnej i regionalnej.25 Sprzyja to niewątpliwie kreowaniu nowego ładu komunikacyjnego w lokalnych systemach społecznych. Otwartym problemem jest, w jakim stopniu prezentowane tam opinie są autentycznym odzwierciedleniem opinii społecznej, a w jakim lokalnych ośrodków dyspozycji politycznej, np. w postaci zarządów gmin?

4 Proces przekształceń polskiego systemu politycznego w jego lokalnym wymiarze zawiera w sobie wiele znaczących tendencji. Ich intencją jest kreowanie efektywnych pod względem społecznym, ekonomicznym i politycznym układów lokalnych. To jeden z istotnych warunków tworzenia otwartego, obywatelskiego społeczeństwa. Proces zapoczątkowany w 1990 roku wyborami samorządowymi nie ma ciągłego charakteru. Można w nim wskazać zarówno na te tendencje, które są wobec zaprogramowanych celów reformy funkcjonalne, ale także i takie, które stanowią dlań zagrożenie. W okresie czterech prawie już lat udało się tylko w nieznacznym stopniu osiągnąć zamierzone cele reformy, zwłaszcza gdy idzie o aktywizację lokalnych zbiorowości i ich upodmiotowienie w systemie społecznym. Świadczą o tym rozliczne ograniczenia i mankamenty w funkcjonowaniu instytucji i mechanizmów polityki lokalnej. Należy sądzić, że propozycja bezpośredniego wyboru wójtów i burmistrzów, mimo jej kontrowersyjności, mogłaby w sposób znaczący odwrócić tę niekorzystną tendencję.

Od momentu powołania, samorząd terytorialny okazał się znaczącym czynnikiem stymulującym i stabilizującym przemiany polityczne w Polsce. Trudno odpowiedzieć na pytanie o perspektywy dalszych zmian. Stopień nieprzewidywalności procesu transformacji w dalszym ciągu pozostaje znaczący. Wskazują na to perturbacje związane z przejmowaniem szkół podstawowych przez gminy. Z 2119, które miały to uczynić, 1715 powstrzymało się od tej decyzji.26 Innym przykładem są również losy tzw. programu pilotażowego, który polega na przejmowaniu przez niektóre gminy części uprawnień administracji rządowej. Jego wdrażanie odbywa się w warunkach bardzo wysokiego poziomu niepewności, zarówno co do struktur zarządzania, jak i mechanizmów finansowych i prawnych.

W dniu 19 czerwca 1994 roku przeprowadzono wybory do rad w 2442 gminach (2300 gmin liczy poniżej 40000 mieszkańców, 142 powyżej tej granicy). Przebieg kampanii i jej wyniki w istotny sposób wpłyną na dalsze losy demokracji lokalnej w Polsce. Rozważając różne z możliwych scenariuszy, należy mieć nadzieję, iż proces jej kreowania rozpoczęty przed czterema laty nie zostanie zatrzymany.


Andrzej Ferens jest politologiem, adiunktem w Zakładzie Współczesnych Systemów Politycznych Instytutu Nauk Politycznych na Wydziale Nauk Społecznych Uniwersytetu Wrocławskiego.


1)R.A. W. Rhodes: Developed Countries, (w): D.C.Rowat: International Handbook an Local Government Reorganization, London 1980, s.563 i nast., J.Regulski: Samorząd terytorialny: skąd i dokąd?, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 1-2, s. 104 i nast. Por.: J. Pokładecki: Samorząd terytorialny w warunkach transformacji systemowej, (w): Transformacja systemowa w Polsce, pod red. Z. Boka, Poznań – Toruń 1993.
2)J. Regulski: Samorząd terytorialny....., op. Cit., s. 106.
3)Szerzej koncepcja ta została przedstawiona w pracy A. Antoszewksiego i A. Ferensa: Uwarunkowania procesu decyzyjnego w przedmiocie ochrony środowiska w strukturach władzy lokalnej, Warszawa 1990.
4)Zagadnienie finansów gminnych jest regulowane m.in. ustawą o finansowaniu gmin z 10 grudnia 1993 roku (Dz.U. nr 129, poz. 600).
5)K. Janik: Lokalne systemy polityczne. Konceptualizacja niektórych problemów badawczych, (w): Mikrosystemy społeczno-polityczne, pod red.
   P.Dobrowolskiego, J. P.Gieorgicy, Katowice 1982 , s. 43.
6)A. Kidyba, A.Wróbel: Ustrój i zadania administracji publicznej Rzeczypospolitej Polskiej,  Warszawa 1993, s.8.
7) Samorząd  terytorialny a ochrona środowiska – aspekty ekonomiczne, organizacyjne i finansowe, pod red. B. Fiedora, Wrocław 1992, s. 36 i nast.: W. Radecki: Samorząd terytorialny i ochrona środowiska. Przepisy z komentarzem, Warszawa 1991
8)A. Foerster: Powiaty w niełasce, „Gazeta Deolnośląska” 1994, nr 84, s. 1.
9)Zob.: B. Zawadzka: Województwo i region, Warszawa 1993, s. 16 i nast. Autorka opowiada się za tworzeniem na szczeblu wojewódzkim „pełnoprawnego
   samorządu”.
10)„Wspólnota” 1993, nr 3, s. 11.
11)A. Foerster: Zespół  czyli lobby, „Gazeta Dolnośląska” 1994, nr 89, s. 1.
12)Wybory samorządowe 1990 roku na terenie Wrocławia, pod red. H. Lisickiej, Wrocław 1991, s. 116 i nast.; Komitety obywatelskie.
      Powstanie – rozwój –  upadek?, praca zbiorowa pod red. T. Borkowskiego i A. Bukowskiego, Kraków 1993.
13)E. Mistewicz: Egzotyczne sojusze, „Wprost” 1993, nr 8, s. 24 i nast.
14)Sprawozdanie z działalności Generalnego Komisarza Wyborczego i terenowych organów wyborczych za okres od 19 marca 1990 r. do 27 listopada 1993 r.,
     „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 1-2, s. 10.
15)Jw.
16)B. Jałowiecki: Narodziny demokracji w Polsce lokalnej, Warszawa 1990, s. 10.
17)Prezentowane dane zaczerpnąłem z pracy: Między nadzieją a rozczarowaniem, Samorząd terytorialny rok po wyborach,
          pod red. B. Jałowieckiego, P. Swianiewicza, Warszawa 1991, ss. 34-35.
18)Jw., s. 35
19)Jw., s. 11, 14, 18.
20)Jw., s. 27.
21)Jw., ss. 27-28.
22)Radni zaradni i chętni, „Gazeta Wyborcza” 1994, nr 83, s. 3.
23)J. Hryniewicz: Procesy aktywności publicznej w miejskich społecznościach lokalnych.  Strukturalizacja społeczna, zmiana społeczna
           a kształt instytucji publicznych, „Studia Socjologiczne” 1990, nr 3-4.
24)Jw., s. 36.
25) M. Usidus: Znaczenie prasy lokalnej „Rzeczpospolita” 1994, nr 7, s. 2.
26) I. Janikowski: Boją się brać szkoły, „Gazeta Wyborcza” 1994, nr 2, s. 2.